耕地是粮食生产的命根子，而永久基本农田作为其中最优质、最精华、生产能力最好的“饭碗田”，是保障国家粮食安全的压舱石。如何刚性守护粮食安全底线、柔性兼顾民生生计诉求，成为法院耕地保护司法实践需要平衡的核心难题。近日，浙江省湖州市中级人民法院公开开庭审理一起涉永久基本农田保护行政公益诉讼案，以公益诉讼司法刚性促进行政机关全面履职。

　　案情 40余亩农田被挖成鱼塘

　　2023年11月，湖州某地一处40余亩的永久基本农田被违法行为人挖成鱼塘，租给养殖户用于水产养殖，违法改变用途。

　　2024年6月，湖州市南浔区人民检察院向该镇政府发出检察建议书，督促其依法全面履行耕地保护属地管理职责，对案涉被占用的永久基本农田组织整改，督促修复受损的永久基本农田。

　　当地政府收到检察建议书后，反馈已积极整改，但该永久基本农田牵涉养殖户经营鱼塘的切身经济利益，整改存在阻力。

　　今年4月1日，检察机关对案涉永久基本农田开展跟进调查，实地踏勘后发现案涉地块实际仍未整改，社会公共利益持续处于受损状态。南浔区人民检察院依法向湖州中院提起行政公益诉讼。

　　鉴于该案涉及重大国家利益、社会公共利益，法院依职权提级管辖。因此案涉及耕地复垦，复垦活动的管理具有一定的专业性，该院选取具有耕地保护、生态环境保护专业背景的人民陪审员共同组成7人合议庭审理。

　　处理 农田修复已通过验收

　　如何平衡耕地保护与民生生计诉求？既能守住永久基本农田红线，又能依法保障养殖户合法权益？受理案件后，法院干警随即开展现场走访勘查，了解到因鱼塘前期投入较大，存在经营损失，养殖户虽表示愿意配合整改，但坚决要求先解决补偿问题。

　　法院决定双向施策，一方面，坚守耕地保护红线和绿色原则，通过法检“两长”同庭履职强化司法刚性，监督行政机关依法全面履行永久基本农田保护管理职责，严厉纠治非农化、非粮化违法行为，确保粮食安全与生态公共利益不受损害。

　　另一方面，聚焦民生导向，充分考量养殖户长期经营投入及家庭生计依赖，指导政府在科学、规范整改的同时，积极协调相关部门和租赁主体妥善处理补偿问题，一揽子解决民事争议，避免一案结、多案生。

　　5月27日，该案公开开庭审理，湖州中院院长沈晓鸣担任审判长，公益诉讼起诉人湖州市人民检察院检察长王美鹏出庭履职。合议庭围绕被告某镇政府在诉讼期间是否已经全面履行永久基本农田保护管理职责、案涉土地是否已经修复到位等审理重点进行了审查。

　　被告某镇政府负责人当庭表示，经过前期法院的指导，案涉地块在整改前已咨询自然资源等相关主管部门，制定了规范的整改方案，并快速推进整改，现已覆土平整4个鱼塘并委托有资质的第三方对复垦土壤进行检测，剩余1个小塘正在整改，庭后将进一步加快整改进度。

　　被告申请相关部门进行联合验收，并承诺会以本案为鉴，举一反三，对辖区各村永久基本农田进行全面自查，杜绝永久基本农田被违法占用、改变用途等情况。

　　庭审当日，司法行政、自然资源、农业农村、生态环境、水利等与耕地保护监督管理有关的行政机关及人大代表、政协委员旁听庭审。

　　庭审后第8天，被告某镇政府回复法院：“被挖成鱼塘的永久基本农田已全部覆土平整，耕种条件全面优化，自然资源、规划、农业农村、生态环境等主管部门开展联合验收。”

　　6月18日，承办法官邀请人大代表、专家陪审员共同查看案涉永久基本农田修复现场，原本高高的塘埂已推平，构筑物已拆除，放眼望去水田平整，成群白鹭在田间觅食。

　　查看现场后，承办法官又组织召开专题会议，双方当事人、市人大代表、专家陪审员及自然资源、农业农村、生态环境等联合验收单位围绕案涉永久基本农田是否已修复到位、保护中存在的问题困难两大主题充分发表意见。

　　“案涉永久基本农田的修复已经通过验收，耕作层厚度达30厘米。现在正是晚稻播种时节，水稻种子已在育秧，将于6月22日播种。”被告单位负责人说。

　　“此次法检‘两长’同庭履职审理此类公益诉讼案件，成为倒逼行政机关履行永久基本农田保护管理职责、平衡耕地保护与民事主体合法权益的重要司法抓手。”沈晓鸣表示，湖州中院将持续深化环境资源审判专业化建设，构建以生态修复补偿为核心的司法模式，为生态环境保护提供有力司法保障，牢牢守住耕地保护红线，端稳中国人的饭碗。

　　释法 法治“硬措施”守护粮食安全

　　寸土寸金关乎国计，一垄一亩承载民生。耕地是粮食生产的基础，保护耕地就是保障国家粮食安全。从中央一号文件到耕地保护专门立法、《最高人民法院最高人民检察院关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》，新时代耕地保护法治建设正迈向更高水平。

　　本案是法院落实最严格耕地保护制度，以法治“硬措施”守护粮食安全的生动实践。

　　《中华人民共和国土地管理法》第三十五条规定，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或土地征收的，必须经国务院批准。禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡镇土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或土地征收审批。

　　违反该规定，将承担行政、民事、刑事中的一种或数种责任。

　　本案即是一起怠于履行永久基本农田保护管理职责引发的行政公益诉讼案件。

　　《中华人民共和国基本农田保护条例》第六条第三款规定，乡镇政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。

　　本案中，某镇政府作为辖区永久基本农田保护责任主体，应切实履行保护管理职责而未依法履行，收到检察建议后仍未采取有效整改措施，致国家利益和社会公共利益持续处于受损状态，故检察机关提起行政公益诉讼。

　　8月15日即将施行的《中华人民共和国生态环境法典》明确规定，“国家实行耕地数量、质量、生态一体保护”。法院受理该案后，及时指导被告依法规范推进整改工作，兼顾土地复垦与生态保护要求，将原本为旱地的案涉土地修复成更加优质的水田，不仅提升耕地质量，满足核心粮食作物水稻的种植条件，也更有利于周围生态系统整体稳定。

　　余建华 茹玉 梁心慈