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多元化纠纷解决机制改革的中国特色与时代特征

发布时间: 2021/3/29 23:26:30
来源: 人民法院报
       进入新世纪之后,人民法院将积极促进多元化纠纷解决机制确立为司法改革的重点。一方面通过繁简分流和加强调解等措施回应人民群众的司法需求,另一方面通过适度社会化、诉调对接、一站式解纷平台建设等方式推动非诉讼机制的创新发展,承担起引领多元化纠纷解决机制的中坚作用。
      《中国法院的多元化纠纷解决机制改革报告(2015-2020)》(以下简称《报告》)通过翔实的资料数据全景式展现了改革开放以来、特别是党的十八大以来,人民法院在多元化纠纷解决机制改革方面所作出的努力和取得的成就。人民法院调解平台三年来的优异成绩则为《报告》提供了一个生动的例证和注解。
一、鲜明的中国特色
       中国当代的多元化纠纷解决机制并非历史传统的自然延续,也并非经过统一整体性顶层设计的产物,更不是西方替代性纠纷解决机制(ADR)的照搬模仿,而是改革开放以来我国各级政府、人民法院和相关实务部门不断回应社会需求、在实践中探索、创新的结果。这一机制具有明确的实务特色和问题指向,通过灵活多样的方式为解决社会转型期多发复杂的矛盾纠纷提供了有效的应对,保证了社会的可持续发展和稳定。党的十八大以来,国家将多元化纠纷解决机制上升为国家发展战略,纳入到社会治理和法治建设的整体布局中,将新时代“枫桥经验”和人民司法传统、德治与善治理念、传统解纷习惯、协商文化及当代世界ADR潮流融会贯通,不仅形成了系统的理念、原则和话语体系,也建立了一系列行之有效的方法和制度。最突出的特点是坚持制度优势,符合中国国情,诉讼与非诉讼机制兼容并蓄、协调发展。人民法院在调解制度基础上推陈出新,向诉源治理拓展;传统人民调解实现了现代转型;越来越多的社会力量和专业队伍参与到纠纷解决中;建立了符合社会需求和实际,具有地方特色,适应当事人行为习惯和文化传统,高效便利的一站式解纷平台及专门性解纷机制。
二、引领创新的样本
       与其他国家主要通过立法推动ADR的路径不同,改革开放以来,由于立法和顶层设计的条件不够成熟,多元化纠纷解决机制的建构和改革始终是以摸着石头过河的方式在实践中探索前行。在这一进程中,基层人民法院的实践和最高人民法院的司法政策形成上下呼应,起到了不可替代的引领推动作用。
       我国基层人民法院历来具有人民性和亲和力,在基层治理中发挥着重要的作用。改革开放以后,由于社会转型期纠纷凸显,道德失范,自治和协商能力下降,非诉讼解纷机制失效,纠纷大量向法院集中。在司法改革初期,人民法院在民商事案件的审理中强调庭审,忽视调解的作用。然而,进入新世纪之后,人民法院面对社会现实及时调整了司法政策,将积极促进多元化纠纷解决机制确立为司法改革的重点。一方面通过繁简分流和加强调解等措施回应人民群众的司法需求,另一方面通过适度社会化、诉调对接、一站式解纷平台建设等方式推动非诉讼机制的创新发展,承担起引领多元化纠纷解决机制的中坚作用。其作用主要体现在:
       第一,理念政策引导。人民法院在国家机关和实务部门中率先提出坚持多元化纠纷解决机制改革的理念,从第二个司法改革五年纲要开始,连续四个司法改革五年纲要都将多元化纠纷解决机制改革作为重要目标。在这一司法政策推动下,各级法院多年来克服各种质疑和困难,坚持通过各种努力推动多元化解纷的实践创新。党的十八大、十九大以来,人民法院坚持“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”,出台了一系列相关政策举措,在引导当事人和社会公众的同时,也为促进法律职业群体对抗性思维,积极参与非诉讼解纷实践作出了表率。
       第二,司法解释规范与试点引导。最高人民法院按照试点先行、总结经验、示范效应、全面推广的思路,鼓励各级法院在基层司法实践和社会治理中积极创新,相继形成调解协议司法确认、特邀委派调解、一站式解纷平台和各种专门性解纷机制等成功经验,并及时将其总结上升为规范性司法解释,加以推广和规范,亦为后续的立法和顶层设计创造了条件。党的十八大以来,相关司法解释的作用尤为明显。
       第三,诉源治理和基层治理。诉源治理是人民法院承担社会责任的重要方式之一,也是疏通解纷渠道、减少诉讼依赖的有效途径。基层人民法院贯彻新时代“枫桥经验”,积极参与基层治理,法官深入基层社区,通过培训指导调解组织和调解员以及司法确认等方式不断提高民间调解的质量和作用,引导基层社区、企业和社会组织,对纠纷进行预防和早期干预,不仅为当事人提供了极大的便利,亦可有效控制诉讼增量、节约司法资源,有利于社会的稳定与和谐。同时,人民法院注重在立案阶段进行案件分流,通过在线调解平台、分调裁机制、多元调解和便民措施提供高效、平和、亲民的解纷服务,在纾解诉讼的同时,使人民司法的外延和功能向社会延伸。
       第四,与党政和相关部门协作,共同推动新型专门机制的建构发展。近年来,最高人民法院通过与多个行业、部门协作的方式,循序渐进地在金融、证券基金、知识产权、涉侨、物价等领域推广专门性、行业性解纷机制,填补了空白,积累了经验,取得了良好效果。地方性交通事故、劳动争议、医疗纠纷等专门解纷机制也得到了快速发展,为建立全国统一的专门性解纷制度、程序进行了有益的尝试。
三、鲜明的时代特征
       多元化纠纷解决机制的建构和改革需要与时俱进、不断发展。《报告》充分体现出人民法院在多元化纠纷解决机制发展中的开放性态度。
       第一,技术创新。人民法院在互联网技术、人工智能和数字技术等方面的应用走在了时代和世界前沿,目前已有效地应用于多元化纠纷解决机制中,互联网法院和在线调解平台就是范例。在线立案分流、调解、司法确认等已成为常规性前端解纷方式,极大地提高了纠纷解决的效益和便利。
       第二,国际化。当代国际潮流日益显示出对非诉讼方式,特别是协商调解的重视,人民法院积极回应时代潮流,吸收借鉴当代世界ADR的时代精神和各国成功经验,致力于为全球治理贡献“中国智慧”和“中国方案”。近年来,适应“一带一路”、涉外、跨境等商事纠纷解决的需要,推动商事调解与法院的对接,建立国际商事法庭,鼓励民间商事调解组织的发展,以此创造良好的营商环境。
       第三,开放性和前瞻性。人民法院在推动多元化纠纷解决机制改革中注意遵循纠纷解决规律和可行性、适宜性原则,循序渐进、分类推进,在支持各种创新的同时及时提出立法建议提案,为持续创新发展和加强顶层设计作出了积极贡献。
四、未来发展的启示
      《报告》不仅系统全面地回顾了人民法院在改革推动多元化纠纷解决机制的作用和成果,也揭示出新的目标和发展方向。从中可得到以下启示:
        首先,法治需要健全的司法体系、人民法院组织和诉讼程序,但并不必然依赖于诉讼,通过解纷机制的合理设计和协调平衡,降低解纷成本和诉讼增量,完全可以避免诉讼压力。
       其次,法院的作用不仅是审判,对多元化纠纷解决机制的引导与推动显示出法院的社会功能、历史使命和担当。但多元化纠纷解决机制的完善依赖于全社会的努力,需要进一步加强领导及部门组织间的协作,更好发挥民间性和行政性解纷机制的作用,加强相关理论研究,并通过社会动员重塑协商、诚信理性、自治自律等解纷文化。
       最后,多元化纠纷解决机制仍存在不足和短板,今后需要加强顶层设计和制度建构,对现有的机制不断进行优化整合。从集中在法院的“超市”型一站式解纷中心向精细化分类处理进展,逐步建立合理统一的家事、劳动、商事、医疗、交通事故、金融证券、知识产权、社区、环境等专门性解纷机制,并尽可能实现非诉讼程序的法定前置,由此形成对诉讼更有效的分流。(中国人民大学法学院教授 范 愉)