习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告中有一个新提法：“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”这是习近平总书记关于全面依法治国思想和理念的最新表述。在党的二十大报告中，习近平总书记从以下三个方面进行了全面和深入的阐释。

一是全面依法治国的意义。习近平总书记指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。这三个“关系”，揭示了全面依法治国的重大意义。即只有全面依法治国，才能保障党执政兴国，增进人民幸福安康和维系国家长治久安。之所以如此，这是由法治的性质、功能和作用所决定的。法治具有规范性、稳定性、普遍性，只有法治，才能消除公权力执掌者可能的任性、专断、恣意、反复无常和同样情况不同对待等导致的对公权力相对人的不公正和非正义。法治具有“固根本、稳预期、利长远”的功能和作用。正是基于法治的特性及功能、作用，习近平总书记在这十年里反复强调要全面推进依法治国，这次党的二十大报告更是进一步提出要“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。也就是说，全面依法治国是全面建设社会主义现代化国家的必要条件和基本保障。社会主义现代化国家的建设如果脱离法治轨道，其目标就不可能实现和成功。

二是全面推进依法治国的目标和任务。习近平总书记曾在党的十八届四中全会的讲话中指出：“全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”这次党的二十大报告则进一步将全面推进依法治国的目标和任务具体表述为“三个坚持”：第一个坚持是坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家；第二个坚持是围绕保障和促进社会公平正义，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进；第三个坚持是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化。

第一个坚持确定的是新时代中国治国理政应坚定走法治道路、全面建设法治体系和法治国家，而且要求我们所走的法治道路、所建设的法治体系和法治国家不是一般的法治道路、法治体系和法治国家，而是中国特色社会主义的法治道路、法治体系和法治国家。第二个坚持确定的是共同推进（即全面推进）依法治国、依法执政、依法行政，而且我们所共同（全面）推进的依法治国、依法执政、依法行政应围绕保障和促进社会公平正义进行。第三个坚持确定的是一体建设（即整体建设）法治国家、法治政府、法治社会，其主要内容包括立法、执法、司法、守法四个方面，并且他对这四个方面均确定了最重要的标准：立法要科学，执法要严格，司法要公正，守法的主体应是“全民”，既包括普通公民，也包括领导干部和一般公职人员。当然科学、严格、公正只是立法、执法、司法的最重要标准而非唯一标准，比如立法除了要求科学立法，还特别要求民主立法；执法除了要求严格执法，还特别要求高效文明执法；司法除了公正司法，还特别要求司法机关依法和独立行使审判权；等等。

三是全面推进依法治国的途径。习近平总书记在党的二十大报告中将全面推进依法治国的途径概括为四个方面。这四个方面既是实现全面推进依法治国目标和任务的方式，也是实现全面推进依法治国目标和任务的保障。

全面推进依法治国的途径，一是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施和监督，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，推进科学立法、民主立法、依法立法。在这一途径中，宪法是核心，因为宪法是国家的根本大法，是整个立法的根据和基础，依法治国首先要依宪治国。

全面推进依法治国的途径，二是扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法。这一途径的要求即是建设法治政府的要求。建设法治政府是全面推进依法治国的关键。习近平总书记曾经特别强调，要用法治给行政权力定规矩、划界限，把权力关进制度的笼子里。这个规矩、界限既包括政府职能和权限，又包括政府和政府工作人员行使职能、权限的程序。只有这两个方面（规矩和界限）明确了，才可能真正保障严格规范公正文明执法。

全面推进依法治国的途径，三是严格公正司法，深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。司法被认为是法治的最后屏障，司法公正是社会公平正义的最后保障。人民群众对法治的信仰，对依法治国的信心，在很大程度上取决于司法公正。所以，习近平总书记将“人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”作为深化司法体制改革追求的目标和衡量司法体制改革成功与否的标准，曾多次提出和予以强调。

全面推进依法治国的途径，四是加快建设法治社会，弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统文化，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。建设法治社会是全面推进依法治国的重要内容，自然亦是全面推进依法治国的重要途径。法治社会具有广泛的内涵，除了法治机构、设施、制度等硬件，国民的法治精神、理念，社会的法治文化、风尚等软件亦为重要方面。依法治国如果不同时推进这些硬件、软件的要素建设，全面依法治国的总目标就不可能完全实现。

在习近平总书记关于全面依法治国的思想和理念中，依法行政、建设法治政府有着特殊重要的地位。习近平总书记在党的二十大报告中提出要“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。所谓“法治轨道”，依法行政、建设法治政府是其极为重要的因素。至于怎么依法行政、建设法治政府？制定行政程序法、完善行政程序法治乃是其必由之路。

习近平总书记曾经强调，建设法治政府，必须“为行政权力定规矩、划界限”，“把权力关进制度的笼子里”。这个“规矩”“界限”“笼子”，最重要的构成要素就是行政程序法治。行政程序法治对于行政权力的规范化、法治化，乃至对于整个国家治理体系和治理能力的现代化，均有着至关重要的作用。

这是因为，其一，行政程序法是规范国家行政机关行政行为的基本规则，国家行政机关担负着组织和管理国家内政外交的重任。执政党作出的重大决策、立法机关制定的法律，均需要各级国家行政机关运用行政权去组织贯彻实施；整个国家的安全和社会秩序，需要各级国家行政机关运用行政权去保障和维护；全体国民赖以繁衍生息的生态环境，需要各级国家行政机关运用行政权去保护。行政权的行使如果脱离行政程序法治的规范和制约，就不可避免地会导致恣意、滥用，从而其保障国家富强和人民幸福美好生活的功能和作用就不可能发挥，甚至会走向反面。其二，在整个国家权力系统中，国家行政机关行使的行政权是公民、法人和其他组织最经常、最广泛、最直接与之打交道的公权力。公民的人权和其他各种合法权益能否得到保障，在很大程度上均取决于各级各类国家行政机关能否依法、公正和理性地行使行政权。其三，在各种国家权力中，各级各类国家行政机关行使的行政权，特别是行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制等各种与老百姓关系最密切的行政权，是最有机会和最有可能滥用和腐败的权力。这些行政权力的行使，如果没有完善的程序法治加以规范和制约，其滥用和腐败就不可避免。

既然行政程序法治如此重要，那么我们怎么予以完善呢？笔者一直主张制定统一的行政程序法，乃至编纂《行政程序法典》。行政程序法是直接为行政行为定规矩、划界限和编制笼子的法律。制定统一的行政程序法最有利于事前事中防止行政权的滥用和腐败，最有利于事前事中保护公民、法人和其他组织合法权益免受行政权的侵害。而行政复议、行政诉讼、行政赔偿只能在行政机关违法、滥用行政权之后，在行政相对人权益受到侵害之后再提供救济；行政处分、政务处分、刑事处罚只能在公职人员违法和滥用权力，已给国家利益、社会公共利益造成损失之后，再予以追究。行政程序法则是事先、事中把权力控制住，使之不能任性、恣意和滥用，尽可能不让损害、损失发生。特别是行政程序法最有利于推进制度反腐、法治反腐，建设廉洁政府、效能政府，对于构建“三不一体”，特别是构建“不易腐”“不能腐”的机制方面具有特殊的功效和作用。

我国行政程序法治发展完善的路可以分三步走：第一步，制定行政程序单行法律和单行行政法规，以及行政程序地方政府规章和地方性法规，这一步从20世纪90年代到现在，已经基本完成了。第二步，制定全国统一的行政程序法——《中华人民共和国行政程序法》，这一步我们应该从现在起即开始大力推动。事实上，我们行政法学界已经为此做了大量的准备工作，20世纪80年代由全国人大常委会法工委组建成立的行政立法研究组曾经草拟出了一个行政程序立法建议稿，笔者主持的行政程序法典化课题组也曾先后于2002年和2015年草拟出一个行政程序法试拟稿和一个行政程序法专家建议稿。我们完全可以在此基础上，参考目前国家和地方已经出台的行政程序单行法律、单行行政法规和行政程序地方政府规章、地方性法规，用三年到五年的时间，制定出一部有新时代中国特色的统一行政程序法。第三步，在第一步和第二步已经形成的成果的基础上，编纂统一的行政基本法典。

自2020年以来，我国行政法学术界和实务界一直在讨论编纂行政基本法典的问题。我国应该先制定行政程序法，然后编纂行政基本法典，理由有以下五点：^①（1）行政法不同于民法，其最重要、最核心的内容是程序规范而非实体规范。只有先制定出行政程序法，才有可能编纂行政基本法典。（2）行政实体法规范分散，且体系庞杂，编纂法典非短时期内能完成，而法治政府建设迫切需要行政程序法，不能为编纂大而全的行政基本法典再等那么长的时间了。（3）行政法中有些规则，既有实体性质，又有程序性质。如行政程序主体规则，行政管辖规则，政务信息公开规则，行政行为的生效、失效、无效规则及行政法律适用规则等。我们可以在行政程序立法中纳入这些规则，而无须等编纂行政基本法典时再去补充确立这些规则。（4）目前世界上法治发达国家绝大多数都只制定了行政程序法或行政程序法典，有的国家虽然编纂或制定了行政基本法典，但也是先制定行政程序法，然后编纂或制定行政基本法典（如韩国）。^②（5）我国目前还处在经济体制、政治体制和行政体制改革与转型的时期，行政机关的组织体系、结构、职能及权力配置等实体规则还处在不断地调整变化中，各种行政实体法律制度远未完全定型，而法典则应具有较一般法律更大的相对稳定性，不能频繁地修改变动。因此，与其现在匆忙编纂行政基本法典，不如先制定出目前迫切需要的行政程序法，然后待各种行政实体法律制度基本完善和定型后，再瓜熟蒂落地推出行政基本法典。

对于我国统一行政程序法的制定，全国各地自20世纪90年代起制定的十多部地方行政程序规章和地方性法规有重要的参考借鉴价值，特别是江苏省人大常委会于2022年7月29日制定的《江苏省行政程序条例》（以下简称《条例》），为我国制定统一的行政程序法做了一个很好的探索。《条例》共设13章，分别为：总则；行政程序主体；管辖、协助与回避；行政程序一般规定；行政规范性文件、行政规划、重大行政决策；行政执法；行政指导；行政协议；行政奖励；矛盾纠纷解决；公众参与；行政程序监督；附则。

《条例》对国家制定统一的行政程序法最有启示的有以下四点：

（1）体现中国特色，反映中国法治政府建设的经验。我国制定行政程序法，虽然应该研究和借鉴世界法治发达国家和地区已经制定出来的各种行政程序法版本，借鉴其立法经验，但更重要的是要体现中国特色，反映中国法治政府建设的经验。在这方面，《条例》有诸多亮点：一是将党的领导确定为行政程序的基本原则，规定行政机关在行政程序中应当“贯彻党的路线方针政策和决策部署，把党的领导贯穿到行使行政职权全过程”。二是以专节规定行政决策程序：除法定情形外，行政机关作出重大行政决策均应遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的程序。三是将党的十八大以来行政管理推进“放管服”改革的成功经验直接规定进《条例》的有关条文中，如行政审批“马上办、就近办、一次办、自助办”，推进“一业一证”改革。实行“在线咨询、网上申请、网上审批、网端推送、快递送达”的办理模式； 对能够通过事中事后监管达到行政许可条件且不会产生严重后果的行政许可可实行告知承诺制；等等。四是以专章规定行政活动的非强制性方式——行政指导和行政协议。五是以专章规定行政争议和其他社会矛盾纠纷的多元化解决机制，这个机制包括具有鲜明中国特色的行政调解、行政裁决、行政复议和投诉举报制度。

（2）体现21世纪时代特色，推进政府治理信息化与法治化的深度融合。国外行政程序法大多是20世纪工业化时代制定的，我国现在制定行政程序法，是处在信息化时代（互联网和元宇宙时代）。因此，我们现在制定的行政程序法必须体现信息化时代的特色，必须通过立法推进政府治理信息化与法治化的深度融合。在这方面，《条例》同样做了很多有益的探索，有诸多亮点：一是在《条例》总则中明确将推进行政管理信息化、数字化、智能化确定为行政程序的基本原则。“行政机关应当推动行政管理信息化、数字化、智能化，提高行政效能，为公民、法人和其他组织提供方便、快捷、优质的公共服务”。二是在行政执法程序中推进电子政务制度。“行政机关在政务服务中应当使用电子证照、电子公文、电子签章等，优化简化行政审批网上申请、受理、审查、决定、送达等流程”。三是在行政复议中推进信息化建设。“县级以上地方人民政府应当加强行政复议规范化、专业化、信息化建设，……提升行政复议工作水平”。四是在行政程序中运用电子方式送达行政文书。“经受送达人同意，行政机关可以采用手机短信、传真、电子邮件、即时通信账号等能够确认其收悉的电子方式送达行政文书”，等等。

（3）突出行政程序立法的基本价值和功能：规范和控制行政权力，保护行政相对人的合法权益。在这方面，《条例》的主要亮点有四：一是将公开透明、公平公正确立为行政机关行使行政职权的基本原则。“行政机关应当推行政务公开，健全政府信息公开制度，确保行政权依法公开透明运行。行政机关行使行政职权应当遵循公开、公平、公正的原则，平等对待公民、法人和其他组织”。二是明确规定行政机关制定行政规范性文件、行政规划和作出重大行政决策应遵循的基本程序，如通过论证会、听证会等方式听取公众和专家意见、进行合法性和可行性审查、经集体讨论作出决定、依法公布和备案等。三是明确规定行政机关实施行政执法行为除应遵循“法定程序”外，还必须遵循具体法律未明确规定的一般“正当程序”，如告知、回避、说明理由、听取申辩等。四是专节规定投诉举报程序和专章规定监督程序。

（4）在体系结构上既注重对一般行政行为共性程序规范的设计，也兼顾对行政机关非权力性行为的特别程序规范设计。《条例》重点规范的是一般行政行为共性程序规则，如行政程序的基本原则、行政程序主体、行政程序的基本制度（管辖制度、回避制度、听证制度、调查和证据制度等）、抽象行政行为（制定规范性文件、行政规划、行政决策）程序、具体行政行为（行政执法）程序、行政解纷（矛盾纠纷解决）程序，同时兼顾到对行政机关非权力性行为的特别程序，如行政指导、行政协议、行政奖励等的程序。这个体系结构的设计在逻辑性上较为严密，虽有进一步完善的空间，但无疑可为今后国家统一行政程序立法提供参考和借鉴。

结语

要在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，必须全面推进依法行政，建设法治政府；要全面推进依法行政，建设法治政府，完善行政程序法治是必由之路；要完善行政程序法治，在编纂国家行政基本法典之前先制定国家统一的行政程序法是必由之路。

①这些理由笔者在2021年应《广东社会科学》之约撰写《关于编纂我国行政程序法典的构想》一文中有详细论述，参见《广东社会科学》，2021年第4期。

②韩国于1996年制定《行政程序法》，2021年制定《行政基本法》。

（作者：北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长 姜明安）