法治是推进绿色发展的基本治理模式。以法治思维与法治方式保障经济社会和生态环境协调可持续发展，不但需要实现对多方参与主体行为的规范、对政府主导与管理职责的规范，还需要实现对相应党的组织与党员领导职责的规范。这要求从四个方面对相关法律规范与党内法规进行必要的衔接与协调。
从整体视角明确二者价值目标的一致。从根本上说，党内法规和国家法律都与党的意志相一致，最终都体现为人民性。从系统论的视角看，作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规系统与国家法律系统同为上层系统的子系统，同时又互为对方系统的外部环境。一方面，二者有着共同目标，分别以党内法规和国家法律的表现形式，对社会主义制度的巩固和发展发挥保障作用。另一方面，只有在系统的组成部分之间、系统与环境之间充分交换物质、信息和能量，形成良性反馈，才能不断促进系统的丰富与发展。此外，在系统得以优化的同时，系统也在一定程度上对环境加以改造。
因此，推进党内法规与国家法律的衔接与协调，不仅有利于实现二者所属系统的整体价值目标，而且有利于实现二者相互影响带来的优化和改造。从实际规定看，无论处于最高效力等级的我国宪法，还是作为最高效力等级党内法规的中国共产党章程，都在序言或总纲部分提出了包括生态文明在内的"五位一体"总体布局。我国环境保护法对各方主体保护生态环境的义务、责任进行了规范，而《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等三部党内法规则进一步强化了作为"关键少数"的党政领导干部的相应责任。党内法规和国家法律在绿色发展尤其是生态保护方面价值目标的一致，为二者的衔接与协调提供了可能性。
在立法层面推进二者内容与效力的统一。对党内法规和国家法律进行必要的衔接与协调，可从立法层不推进。体来说，一是完善党内法规的制定与国家立法的有效衔接。根据中国共产党章程和党内法规制定条例的相关规定，党内法规的内容不得与宪法、国家法律相抵触。但在实践中，党内法规和党内规范性文件的内容与部门规章以及地方政府规章的效力发生冲突时，则难以比较相互间的效力高低。现行《中央生态环境保护督察工作规定》等三部党内法规以中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的方式，一定程度上避免了这一冲突。这就启发我们有必要以党政联合发文的形式，专门制定关于党内法规、党内规范性文件的内容与部门规章、地方政府规章的效力发生冲突时的解决规则。
二是充分发挥不同主体的党内法规审查职能。应当充分发挥人大与政府职能部门等在立法经验与专业知识技能方面的特有优势，赋予其在必要情况下，对党内法规与党内规范性文件进行合法性审查的职能。这里所说的必要情况，是只能在党内法规的执行和适用过程中，对党内法规与党内规范性文件的合法性产生质疑时。同时，人大与政府职能部门只能提出相应处理建议并及时送达党内法规与规范性文件的制定机构，该机构应当在合理期限内给予回应。
在实施层面实现二者功能的互补。在生态环境保护方面，党内法规国家法律在对公权力的行使进行制约规范方面具有目的一致性，尤其是针对党政相关责任人违法或违规行使职权、滥用职权和行使职权不作为的处理，二者在案件的受理、立案、调查、取证规则、移送审理以及对办案人员的要求等方面，具有相似性。因此，二者能够相互发挥必要的补充作用。
一是党内法规能够通过对相关生态环境损害责任的追究，弥补如环境保护法等法律相关规定过于笼统的不足。二是党内法规对行使公权力的党员和领导干部提出了更严格的要求，能够对相关国家法律发挥引领、借鉴作用。三是宪法与环境保护法等国家法律为《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》等党内法规的实施提供合法性依据。当然，要在实践中实现二者的互补性效能，还应当在国家法律和党内法规的创制层面将相关的规则制度化。
在特定条件下实现二者的合理转化。在生态环境保护领域，党内法规与国家法律价值目标的一致性、内容与效力的统一性、基本功能的互补性，使二者具备在特定条件下相互转化的基本条件。
在实践中，党内法规和国家法律的相互转化，需要具备三个条件。一是具有完备的党内法规和国家法律评价制度。通过评价机制可以对党内法规和国家法律的实施效果进行全面、客观、公正的评价。二是具有转化的必要性。通过客观的评价证明转化有利于生态环境的保护，有利于党内法规和国家法律的完善。三是在党内法规创制机构与国家立法机关之间存在稳定有效的联系机制。例如，党内法规工作机构与同级人大常委会法工委以及同级政府的法制机构之间，定期举行联席会议，交流立法与党内法规创制的建议和经验。实际上，部分党政机关联合制定的规范性文件已经具备党内法规与部门规章的双重性质，前文提到的由中共中央办公厅、国务院办公厅共同制定印发的落实领导干部生态文明建设责任制的三部党内法规即是如此。
（作者：秦勇 黑龙江省委党校决策咨询部研究员、黑龙江区域经济发展研究中心研究员）
（本文系国家社科基金一般项目"全面依法治国视域下党内法规备案审查制度研究"(19BZZ018）阶段性成果）
