犯罪治理是社会治理的有机组成部分，是推进国家治理体系与治理能力现代化的关键环节。近年来，随着经济社会不断发展，我国刑事犯罪形态与结构发生深刻变化，严重暴力犯罪数量占比和重刑率明显下降，轻罪犯罪数量占比和轻刑率明显上升，呈现“双升双降”的明显趋势。司法数据显示，判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件人数占比已从1999年的54.4%上升至2023年的82.3%。可以说，轻罪已成为我国当前犯罪治理的主要对象。

2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上指出，要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。这为新时代犯罪分层治理指明了基本方向。在此背景下，针对轻罪治理实体、程序问题的理论探讨与实践探索蓬勃展开，建立与轻罪治理需求相适应的刑事案件程序分流机制、实现司法非罪化对立法犯罪化的必要制衡逐渐成为各界共识。长期以来，我国刑事案件程序分流主要局限于审判阶段，作为审前分流主要路径的酌定不起诉制度存在适用范围模糊、实践操作性差的明显问题，成为制约轻罪程序分流的重要因素之一。

诉前考察机制是近年来检察机关针对轻罪案件审前程序分流积极探索的一项新机制，其在实践中的萌发与展开伴生于“治罪与治理并重”的轻罪时代转型。在诉前考察机制的探索中，检察机关对拟作出酌定不起诉的轻罪案件前置社会公益服务的诉前考察事项，结合犯罪嫌疑人在社会公益服务中的表现进行综合考量、全面判定后作出最终的起诉或酌定不起诉决定；在社会公益服务事项的设置上，强调与特定案件类型相匹配，如污染环境类案件以补植复植、增殖放流、城市保洁、环保宣传为主，帮助网络信息犯罪以反诈宣传为主，故意伤害案件以助老、护残、社区或者乡村服务为主，而交通肇事、危险驾驶案件则以交通疏导、交通法规宣传为主；在监督考察环节，由检察机关联合当地交通管理等行政职能部门，村委会、居委会等基层群众组织以及公益社会团体等多元主体协同开展。从最早的“瑞安模式”再到后来福建台江、江苏扬州、湖北襄阳、江西南昌、浙江安吉、内蒙古呼和浩特等多个地区的积极探索，诉前考察机制已在全国多地基层检察实践中试点运行，实施效果获得肯定。

诉前考察机制因应轻罪治理现实需要

现在，人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延展。诉前考察机制的实践探索，内生于轻罪案件程序治理的现实需求，积极回应人民群众对司法正义的新要求新期待，聚合了因应时代背景的多元价值追求。

诉前考察机制有助于增强起诉裁量权行使的正当性。酌定不起诉制度是检察机关行使起诉裁量权的主要场域。由于立法尚未明确，对于酌定不起诉的适用条件如何理解存在较大争议，检察机关在实践中往往从严掌握，使得酌定不起诉适用率相对较低、程序出罪作用有限。通过诉前考察机制的实践探索，办案人员可以将犯罪嫌疑人自愿开展社会公益服务的情况作为考量其是否认罪悔过，进而是否具备改造必要性、可行性的依据之一，使不起诉裁量决策更具客观性，有助于疏解酌定不起诉适用要件难以把握的实践困境，从而为扩大轻罪案件审前程序分流提供更大空间。

诉前考察机制有助于弥补酌定不起诉特殊预防不足的情况。由于不附带任何处分或条件，酌定不起诉存在规训功能较弱、特殊预防效果不充分的特点，可能会使被不起诉人产生侥幸、轻视心理。通过运用诉前考察机制，由犯罪嫌疑人自愿选择是否参与诉前社会公益服务，不仅尊重了犯罪嫌疑人的诉讼主体地位，也能通过社会公益服务过程使其获得必要教育与规训，有助于培育法治观念、规则意识，这对于弥补因酌定不起诉导致直接出罪而在特殊预防层面存在功能性不足、抑制犯罪内因乏力的缺陷具有积极意义。

诉前考察机制符合刑罚观念更新下的犯罪综合治理理念。目的刑罚观下的犯罪综合治理目标强调在犯罪处理中既要妥善化解矛盾又要有效减少矛盾、预防矛盾。诉前考察机制所设置的公益劳动、普法宣传等考察手段，可以对社区、环境进行必要弥补，在一定程度上修复被犯罪破坏的社会关系。同时，诉前考察机制的适用可以向社会传递不法行为的实施者需要承受一定负担、为自己行为付出必要代价的正向信息，在社会公众中发挥法治教育作用。此外，适用诉前考察机制增加了可诉可不诉案件程序出罪的机会，能够通过降低轻罪案件审判、执行以及适用羁押等方面的司法资源投入来提升重案、要案和疑难案件的实质化处理程度，从而更好地实现轻重案件分层治理、综合治理的目的。

诉前考察机制实践运行面临的困境

从探索情况看，诉前考察机制在承载多元功能价值的同时，亦面临制度、实施及质效保障等方面的问题，实践运行仍面临一些困境。

诉前考察机制缺乏明确的法律依据。我国刑事诉讼法赋予检察机关作出酌定不起诉决定的裁量权，但尚未规定被不起诉人需要履行类似于未成年人刑事案件中附条件不起诉决定所附带的额外义务。在法律规定尚未明确的背景下，诉前考察的探索适用易遭致合法性方面的质疑，也因为各地认识不一容易产生具体做法不尽相同、效果参差的问题。

诉前考察机制在现有制度框架下展开程度有限。为了保证与现有法律规定相容，各地围绕诉前考察机制开展的探索实践，均强调在酌定不起诉制度框架下展开。然而，诉前考察机制的实际展开存在一些局限之处：其一，考察期限过短。按照酌定不起诉的制度规定，检察机关并没有对犯罪嫌疑人进行监督考察的独立期限，只能在有限的审查起诉期限内安排诉前考察。在此情况下，犯罪嫌疑人能够完成的公益服务时长受限，获得充分教育矫正的可能性降低；检察机关与其他单位、组织进行考察、评估的时间过短，容易出现诉前考察效果不佳的情况。其二，适用的案件范围有限。各地诉前考察机制的适用集中于危险驾驶罪等少数几类案件中，这些案件多数是可能判处有期徒刑以下刑罚的案件，即使在酌定不起诉的案件适用范围内也属于偏轻微的案件类型。这样的案件事实上不能较好实现通过诉前考察机制，增加可诉可不诉案件不起诉机会，更好地实现轻罪案件程序分流的预设目的。其三，考察方式有限。目前设置的诉前考察项目多根据罪行类别设置固定的社会公益服务项目，可供犯罪嫌疑人自由选择的余地较小，针对“犯罪行为人”而非“犯罪行为”的个别化考察、教育措施相对较少。

诉前考察机制还需建立完备的质量评价与监督制约体系。目前，承担诉前监督考察职责的单位、组织多数不是专司监督考察的机构，专业性、稳定性有待提高，其对犯罪嫌疑人完成社会公益服务的质量考评往往采用清单式的打分方式，考评方式较单一。同时，诉前考察机制中仍缺乏完善的监督制约机制：一方面，监督考察过程交由其他单位、组织进行，检察机关对此的监督制约较少，以人力为主的传统监督考察方式也容易出现监管盲区；另一方面，整个诉前考察机制的运行，包括不起诉决定的作出，赋予检察机关较大的裁量空间，存在一定权力滥用的风险。

完善诉前考察机制实践探索 助推轻罪治理程序改革

解决法治领域的突出问题，根本途径在于改革。习近平法治思想中有关坚持改革与法治同步推进的重要论述，为思考诉前考察机制与我国刑事程序立法完善间关系提供了基本指引。各地检察机关探索诉前考察机制的实践，契合扩大轻罪出罪路径、“治罪与治理并重”的犯罪综合治理需求，其积极意义应当予以肯定。该项机制目前还处在实践探索阶段，适用中出现一些制度机制障碍并不能成为改革的“绊马索”。针对诉前考察机制实践探索中出现的困境予以针对性解决，通过完善相关制度使诉前考察机制不断走向合理，充分实现其价值，可以为我国轻罪治理与程序法治完善提供更具实践基础的参考方案。

要解决目前掣肘诉前考察机制的问题，通过立法修改明确规定针对成年人案件的附条件不起诉制度是根本路径。我国2012年刑事诉讼法修改基于积极、稳妥和循序渐进的立法思路将附条件不起诉制度的适用范围限定为未成年人案件，但也保留了今后根据一段时间的实践经验进一步扩大附条件不起诉适用范围的可能性。2018年刑事诉讼法修改确立认罪认罚从宽制度，实际上使得附条件不起诉能够在多个方面更好地“嵌入”认罪认罚从宽制度的整体框架之中，从而为附条件不起诉扩大适用于成年人案件提供了必要的制度支撑。诉前考察机制在各地的实践探索，积累了在成年人轻罪案件中通过前置社会公益服务强化起诉必要性审查、促进被追诉人教育矫正与犯罪预防，从而更好地实现轻罪治理多元需求的实际运行经验，取得了较好的适用效果，这些都可以为附条件不起诉制度扩大到成年人案件提供宝贵的实证依据。就成年人案件附条件不起诉制度的适用内容而言，诉前考察所采取的社会公益服务只是附条件不起诉中可以设置的一种附带处分。附条件不起诉制度的附带处分应当是一个能够就犯罪嫌疑人不同情况给予个别化教育、针对性规训的处分系统，涵盖修复关系类的处分、弥补损失类的处分、防止再犯类的处分以及帮助回归社会类的处分等多种选择。

在立法修改之前，诉前考察机制的实践探索应当在现有法律框架之下重点围绕社会公益服务的质效保障予以推进。首先，应保障犯罪嫌疑人参与社会公益服务的自愿性。在酌定不起诉的制度框架下，检察机关并不具有强制犯罪嫌疑人参加社会公益服务的权力，是否参与社会公益服务以及如何参与社会公益服务应当由犯罪嫌疑人自主决定，如是才能与现有法律规定不相抵牾。检察机关既不能因为犯罪嫌疑人不愿意参加社会公益服务而径直认定其缺乏“认罪悔过”或“认罚”表现，也不能仅仅因为犯罪嫌疑人自愿开展了社会公益服务就直接认定其构成“认罪悔过”或“认罚”。其次，应当在适用范围与适用阶段上作适度拓展。可重点考虑在赌博、环资等侵害社会类法益案件中扩大适用诉前考察机制，以此弥补犯罪行为对社会、群体、环境造成的损害，同时也可以适度在帮信、诈骗、盗窃、故意伤害等侵害个人人身、财产法益的案件中探索试验社会公益服务的抵偿作用。针对诉前考察时限过短的问题，可探索将其适用阶段向前拓展至侦查阶段。对于侦查阶段自愿认罪认罚的轻罪案件，由侦查机关履行诉前考察告知义务、安排监督考察事项，检察机关据此作为起诉与否的评判依据之一。这样既可以解决社会公益服务时长过短的问题，也有利于及时地对犯罪嫌疑人给予适当规训。再次，应逐步实现监督考察机构的专门化。通过培育、引入更多的社会公益团体、社会工作服务组织等专门化社会力量承担社会公益服务的监督考察职责，同时将诉前考察与社会背景调查、心理辅导、职业技能培训、社会关系改善等转处工作有机结合，为犯罪嫌疑人出罪后顺利回归社会提供必要帮扶。最后，应当重点保障诉前考察机制的规范性与有效性。检察机关需会同其他部门出台具体的工作规范与流程，通过制定标准化的常见轻罪罪名社会公益服务考察指引，为诉前考察提供具体可循的实施规范。同时，还应探索制定一套综合的、立体的社会公益服务评估标准，涵盖整个诉前考察的基本流程和主要评估要素，逐步实现社会公益服务评估标准的明确化、公开化。此外，应当健全对社会公益服务开展过程的监督工作，尽可能依托已有的网络化、数据化建设实现对犯罪嫌疑人社会公益活动的全链条、数字化管理与监督，并在社会公益服务开展过程中及后续的评估、决定环节中引入人民监督员、检察听证等机制，对检察机关主导诉前考察机制的运行过程进一步强化监督与制约。

（作者系中国政法大学诉讼法学研究院教授  罗海敏）