法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，党的二十届三中全会《决定》提出“深入推进依法行政”，释放出通过行政体制机制改革为依法行政和法治政府建设注入新动力的清晰导向。
以改革创新助推法治政府建设实现新突破
习近平总书记指出，“法律需要人来执行，如果执法的人自己不守法，那法律再好也没用！”现代社会行政作用更加凸显，以规范和约束行政权力为核心的依法行政在法治建设中具有特殊地位和意义。现代法治建设中，把政府行为全面纳入法治轨道是法治政府建设的重要目标。
习近平总书记强调，“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出，“努力实现法治政府建设全面突破”。但是，随着依法行政整体水准不断提高，依靠现有措施进一步提升依法行政水平面临挑战。当前法治政府建设向前推进的需求性越来越强，而推进的内外部条件要求越来越高。面对这一现实，实践中出现了一些值得关注的现象，例如个别行政机关推进动力不足，甚至存在畏难情绪；有的行政机关有积极性，却办法不多；不少行政机关努力探索新办法，可能受制于一些体制机制的影响，效果不彰。法治政府建设要全面突破，就必须在深挖潜力的基础上打破思维定式，在改革创新上下功夫，针对法治政府建设中的难点和重点，创造性开展工作，在法律框架下改革阻碍或制约依法行政推进的体制机制问题，在遵循法治规律的前提下探索推进依法行政的新思路和新办法，把法治政府建设举措转化为建设效能。
党的二十届三中全会《决定》以“法治是中国式现代化的重要保障”来定位法治，以继续完善各方面制度为抓手，在固根基和扬优势的同时致力于补短板和强弱项，通过进一步全面深化改革从体制机制上推动解决问题，为各方面工作发展奠定坚实基础。为深入推进依法行政，党的二十届三中全会《决定》提出多项重要改革举措，这些举措直面影响依法行政和法治政府建设的体制机制等深层次问题，努力消解阻滞深入推进依法行政的痛点和堵点，对通过改革创新推动法治政府建设全面突破具有重要意义。
深化行政体制改革 奠定依法行政的组织基础
行政机关是政府职能和行政权力的承载者，也是行政管理活动的实施者，要实现对行政权力的有效规范，首先要将政府职能和行政权力在行政机关间和行政机关内进行合理配置，在此基础上对行政权力的行使作出科学规范。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》要求“全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”“基本形成边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障的政府机构职能体系”。行政体制改革的目的在于合理配置政府职能、科学设置行政机构、明晰权限划分、理顺行政管理关系等，改革开放以来，我国已进行了九次规模较大的党和国家机构改革，取得了重大进展。
深化政府职能转变。我国持续推进政府职能转变，聚焦于厘清政府与市场的边界，减少政府对市场不必要的干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，及时合理弥补市场机制的不足，实现有效市场与有为政府有机结合。深化政府职能转变要求以职能转变为主向以制度建设为主转化，致力于把较为成熟的职能转变成果上升为制度建设。
党的二十届三中全会《决定》强调，“推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化”。“五个法定化”是推动政府职能转变和行政体制改革成果制度化的集中体现。《中国共产党机构编制工作条例》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院组织法》等为政府职能转变提供制度规范，未来需要在此基础上通过制定、修订相关的党内法规和法律法规方式，依法依规配置政府职能、设置行政机构、明确行政权限、确定行政责任、规范行政程序，有力推动政府职能转变。党的二十届三中全会《决定》强调，“稳妥推进人口小县机构优化”。根据民政部《2023年民政事业发展统计公报》，截至2023年底，我国共有2844个县级行政区划单位，包括977个市辖区，1867个县级市、县、自治县、旗等。这些县级行政区划单位人口数量存在较大差异，由于城镇化发展和人口流动，出现了大量人口小县。根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》，纳入统计的2075个县域单位中，户籍人口在10万到20万人之间的县（市）有228个，10万人以下的县（市）有206个，其中5万人以下的袖珍县（市）有90个。近年来，部分人口小县存在机构设置多、财政负担重等问题，一些地方开始试点人口小县机构优化改革，通过机构整合和职能聚合方式提高县域治理效能。
促进政务服务标准化、规范化、便利化。习近平总书记强调，“全心全意为人民服务，是我们党一切行动的根本出发点和落脚点，是我们党区别于其他一切政党的根本标志。”以为民、利民、便民为导向转变政府工作作风和方式，创新行政管理和服务，提高政务服务质量和水平，是实实在在为人民服务的举措。党的二十届三中全会《决定》提出，“促进政务服务标准化、规范化、便利化”。便利化是政务服务便民和利民的内在标准，其要求调整政务服务内在运行方式，借助现代科技，优化再造政务服务流程，切实提升政务服务质效，从实质上为群众办事增加便利。标准化和规范化则是政务服务便民和利民的外在标准。其中，前者要求为便利化的政务服务建立统一标准，统一政务服务事项名称、依据、类别、程序等基本要素，实现政务服务事项无差别受理和同标准办理，保证政务服务的平等性和公平性。后者要求将标准化和便利化的政务服务上升为规则和制度，成为行政机关提供政务服务的“硬约束”。
深化行政执法体制改革。党的二十届三中全会《决定》强调，“完善基层综合执法体制机制”。行政执法不仅是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的重要方式，而且是我国法律实施的主要方式。行政执法的质量和水平，既关系到法治政府建设，也影响法律实施成效。行政执法体制对行政执法权力的配置集中表现在两个层面：不同层级行政执法主体之间的纵向配置，同一层级行政执法部门之间的横向配置。行政执法体制改革需要纵向上减少执法层级推动执法力量下沉，横向上减少执法队伍种类相对集中执法权。横向相对集中执法权一直是行政执法体制改革的重点，近年来，纵向改革处于重要地位，主要解决基层执法力量不足、不同层级行政执法主体职能不匹配问题。
总体来看，行政执法体制改革进入精细化阶段。从横向配置看，相对集中执法权改革面临着行政执法权集中的限度，以及行政许可、行政监管、行政处罚等不同执法权的有效衔接等深层问题。从纵向改革推进情况看，县区与乡镇（街道）的行政执法体制改革情况相对复杂。特别是部分地方将行政执法权下放给基层后，出现乡镇（街道）执法力量不足、能力不强、执法不规范等问题。目前需要对哪些执法权适合下放给基层、如何下放、下放后如何管理等事项加以规范。
完善垂直管理体制和地方分级管理体制。垂直管理和地方分级管理是发挥中央和地方积极性的体制安排，垂直管理强调在重要领域实行中央集中统一领导，地方分级管理则重视在中央统一领导下充分发挥地方积极性。完善垂直管理体制和地方分级管理体制，要求按照权责一致原则，妥善处理好各级行政机关关系，既做到权责清晰，避免职责交叉和事权重叠，又要加强信息沟通和协作配合。
完善行政机制 夯实依法行政的运行基础
党的十八大以来，我国持续推进行政体制的优化和完善，努力将其固化为制度和规则。基于深入推进依法行政的需要，党的二十届三中全会《决定》专门对一些行政机制的完善提出针对性要求。
完善重大决策、规范性文件合法性审查机制。行政决策是行政权力运行的起点，行政规范性文件则担负着行政规则和制度供给的作用，二者均是行政机关履行行政职能的重要方式。完善重大决策、规范性文件合法性审查机制是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的重点。但是实践中存在审查人员资格要求不明晰、审查材料规定不明确、审查偏重于书面方式等，从而导致一些合法性审查把关不严，影响了其作用发挥。为保证重大行政决策和行政规范性文件制定的质量，《重大行政决策程序暂行条例》和《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》要求对重大行政决策和行政规范性文件进行合法性审查，具有重要意义。合法性审查包括审查主体、审查内容、审查方式、审查结果和审查责任等要素，完善合法性审查机制需要针对上述要素确立明确的标准，细化相应的规则。
推动行政执法标准跨区域衔接。我国地域辽阔，地区之间经济社会发展不平衡，不同地区行政执法容易存在差异化。由于经济社会交往的广泛性，行政执法常常涉及跨区域，行政执法标准不统一会影响法治统一。针对跨区域行政执法，其目标是实现违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认。推动行政执法标准跨区域衔接，主要在于实现执法标准的互通，包括两个重要方面：一是实体上的衔接，即不同区域之间的执法标准应当达到一定的统一性，不能出现不合理差异；二是程序上的衔接，不同地区的行政机关间应做到执法标准信息共享互通，避免在同一事项上作出矛盾或冲突的认定。
完善行政裁量权基准制度。行政裁量权基准制度是我国规范行政裁量权行使，保证行政执法公平公正的重要制度安排。近年来，不少地方和部门相继发布了以行政处罚领域为主的行政裁量权基准。行政裁量权基准制定和运用总体上处于探索发展阶段，存在基准领域较窄、裁量幅度设置不合理、制定程序需要规范等问题，需要继续总结经验完善行政裁量权基准制定和运用。
完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度。实践中不同的国家机关需要适用不同的程序，要做到行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的正向衔接和司法机关向行政执法机关移送行政处罚案件的反向衔接。完善行政处罚和刑事处罚双向衔接机制是实现二者双向无缝衔接的保障，目前需要在移送标准、移送规则、信息共享、绩效考评等方面作出合理安排。
健全行政执法监督体制机制。行政执法监督是上级行政机关对下级行政机关行政执法工作的内部层级监督，担负着对行政执法工作的统筹协调、规范管理、指导监督、激励保障作用。《提升行政执法质量三年行动计划（2023-2025年）》提出，“2024年底前基本建成制度完善、机制健全、职责明确、监督有力、运转高效的省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系”，需要通过理顺监督工作机制、创新监督方式方法、提高执法监督能力等方式健全行政执法监督体制机制。
完善行政复议和行政裁决机制。行政复议和行政裁决是行政机关解决争议的两种主要途径，行政复议主要解决行政争议，行政裁决主要解决民事争议。目前两项制度的发展水平存在差异。1999年《行政复议法》开始施行，近年来，行政复议被定位为化解行政争议主渠道，2023年《行政复议法》进行全面修订。当前行政复议的发展重点是根据修订后的《行政复议法》实施情况进一步细化健全行政复议机制。行政裁决欠缺统一规定，有关行政裁决的事项、主体、程序、责任等需要明确，行政裁决完善发展首先要做的是明确自身定位、理顺机制。
作者：中国政法大学法治政府研究院教授，中国法学会行政法学研究会副会长 杨伟东
