严格规范公正文明执法是法治政府建设的“先手棋”，是法治政府建设中的焦点问题。它既是加快建设法治政府的重点任务，也是中国特色社会主义法治坚持以人民为中心的本质要求，事关人民群众切身利益，事关党和政府的公信力，事关国家长治久安。因此，习近平总书记关于行政执法的重要论述是习近平法治思想的重中之重，它包含行政执法的功能取向、执法系统、执法领域、执法体制、执法主体、执法对象、执法方式、执法效果和执法责任等方面，已形成了相对独立的行政执法理论。

行政执法核心功能

现代社会中的行政执法，是国家行政机关依照法律法规履行法定职能、管理经济社会事务的重要方式。行政机关作为国家权力机关的执行机关，承担了严格贯彻实施宪法法律的重要职责，是实施宪法法律的重要主体。我国绝大多数的法律、地方性法规和行政法规，都是由行政机关来具体执行的，行政执法是依法行政的重要内容。

习近平总书记从以人民为中心的立场出发，从政府与群众的二元关系中阐述了行政执法的外在功能，进而凸显严格执法对于全面依法治国的重要作用。习近平总书记指出，“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心”。行政机关的执法水平直接关系人民群众的切身利益，直接关系党和政府的公信力。因为，行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的重要方式。习近平总书记强调：“行政执法同基层和百姓联系最紧密，直接体现我们的执政水平。行政执法体制改革情况复杂、涉及人员量大面广，改革中遇到的矛盾问题比较多。要加大力度、加快进度，推动改革平稳落实到位。”“全面推进依法治国，必须坚持严格执法。法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多法律也无济于事。”“现在，我们社会生活中发生的许多问题，有的是因为立法不够、规范无据，但更多是因为有法不依、失于规制乃至以权谋私、徇私枉法、破坏法治。”习近平总书记的这些论述表明，行政执法是行政机关坚持以人民为中心的具体行动，是落实国家立法意志的常态机制，是提升政府法治形象的直观场景，是推进法治社会建设的重要力量。

行政执法内在逻辑

习近平总书记从系统思维出发，对行政执法的基本要求进行了辩证阐释，展现了行政执法的发展方向。他指出，“严格文明公正执法是一个整体，要全面贯彻。文明执法、公正执法要强调，严格执法也要强调，不能畸轻畸重。如果不严格执法，执法司法公信力也难以建立起来。现实生活中出现的很多问题，往往同执法失之于宽、失之于松有很大关系。涉及群众的问题，要准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，不要搞粗暴执法、‘委托暴力’那一套。但是，不论怎么做，对违法行为一定要严格尺度、依法处理”。

习近平总书记的论述展现了我国行政执法结构中各要素的内在逻辑：“严格”是行政执法的基本要求，“规范”是行政执法的行为准则，“公正”是行政执法的价值取向，“文明”是行政执法的职业伦理。当然，在行政执法系统中，根本保证是党的领导。保证执法是党的领导在执法环节的具体化。党保证执法，就是要通过党的政治领导、思想领导、组织领导和工作领导，保证执法机构独立公正行使职权，监督、促进和保障执法机构严格执法。通过领导和推进行政体制和行政执法体制改革，加快建立权责统一、权威高效的依法行政体制，推进行政机关事权规范化、法律化，加强对执法活动的监督，确保有权必有责、用权受监督、违法受追究。

行政执法治本之策

在贯彻系统思维、部署执法工作全局的同时，习近平总书记也聚焦执法领域的一些重点、热点和难点问题，彰显“点面结合”的理论关怀。他对社会治理中的一些违法乱象极为关注，特别强调要拿出治本之策。2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议发表重要讲话时指出：“对食品、药品等领域的重大安全问题，要拿出治本措施，对违法者用重典，用法治维护好人民群众生命安全和身体健康。”这一重要论述强调了对于政府治理中一些普遍性、顽固性、影响恶劣的违法情形，应通过规定更严格的法律责任、采取更严格的治理措施、探索更有效的执法方式，纠正不良局面。鉴于此，2021年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确规定：“加大食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保障、城市管理、交通运输、金融服务、教育培训等关系群众切身利益的重点领域执法力度。”“建立完善严重违法惩罚性赔偿和巨额罚款制度、终身禁入机制，让严重违法者付出应有代价。”

行政执法体制

党的十八大以来，我国行政执法领域在整治执法不规范、乱作为等问题上，取得了很大成效。但当前，一些地方执法不严格、不透明、不文明问题仍然存在，运动式、“一刀切”执法问题仍时有发生，执法不作为问题突出。习近平总书记特别重视通过行政执法体制改革来破解体制性难题，进行源头治理。习近平总书记指出，“要推进严格执法，理顺执法体制，完善行政执法程序，全面落实行政执法责任制”。行政执法体制改革的重中之重是整合执法力量和优化协同执法两个方面。习近平总书记强调，要“把深化综合执法改革作为专项任务，在市场监管、生态环保、文化市场、交通运输、农业等领域整合组建执法队伍，大幅减少执法队伍类别，合理配置执法力量，着力解决多头多层重复执法问题，努力做到严格规范公正文明执法”。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要“深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制。完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接。完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”。

《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确了深化行政执法体制改革的目标，即完善权责清晰、运转流畅、保障有力、廉洁高效的行政执法体制机制。其中，两个方面具体举措尤为重要：一是加快推进执法重心和执法力量下沉。这就需要在我国的行政执法体制中，根据不同层级政府的职能特点和执法任务需要，科学界定中央和地方各级政府及其部门的执法领域和执法重点。二是加强综合执法、联合执法、协作执法的组织指挥和统筹协调。坚持省（自治区）原则上不设行政执法队伍，设区市与市辖区原则上只设一个行政执法层级，县（市、区、旗）一般实行“局队合一”体制，乡镇（街道）逐步实现“一支队伍管执法”的改革原则和要求。大力推进跨领域跨部门联合执法，实现违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认。

行政执法主体

在全面推进依法治国的进程中，“法”的因素重要，“人”的因素也同等重要。习近平总书记谆谆教诲，“纵有良法美意，非其人而行之，反成弊政”，“得其人而不得其法，则事必不能行；得其法而不得其人，则法必不能济。人法兼资，而天下之治成”。习近平总书记对行政执法主体提出了明确要求：“执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。”“国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，作为行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法。”“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。”

关于执法者，习近平总书记主要提出了三个方面要求。一是执法者要忠于法律。习近平总书记指出：“执法者必须忠实于法律，既不能以权压法、以身试法，也不能法外开恩、徇情枉法。”二是执法者应当自己先守法。习近平总书记指出：“法律需要人来执行，如果执法的人自己不守法，那法律再好也没用！我们要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。”三是执法者要有职业良知。习近平总书记指出：“执法不严、司法不公，一个重要原因是少数干警缺乏应有的职业良知。许多案件，不需要多少法律专业知识，凭良知就能明断是非，但一些案件的处理就偏偏弄得是非界限很不清楚。各行各业都要有自己的职业良知，心中一点职业良知都没有，甚至连做人的良知都没有，那怎么可能做好工作呢？政法机关的职业良知，最重要的就是执法为民。”

行政执法对象

执法对象的范围适当与否不仅会直接影响行政执法的社会效果，而且会长久影响政府的执法权威。为此，习近平总书记具有革新性地提出“法要责众”，以纠正社会中的普遍性违法。2017年3月7日，习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议辽宁代表团审议时深刻指出：“面对众者皆墨，是不是法不责众，下不为例？不！法要责众，以戒今后！”事实上，“法不责众”是一种“法治所不能”的不堪状态，并非“法治所不为”的应然状态。随着社会的发展与进步，很多大数据、算法模型等智能手段提升了执法主体执法“责众”的客观能力，对于一些普遍性、顽固性的违法情形，在产生之初就采取“法要责众”的方式执法，有利于防范“破窗效应”。显然，习近平总书记的这一理念突破了传统“法不责众”的治理窠臼，是对行政执法对象的正本清源，形成了具有原创性的法治理论成果。此外，对于一些重点违法对象，习近平总书记特别强调要敢于执法，防止歪风邪气蔓延。他指出：“现在，有些人法治意识淡薄，动辄为一己之利为所欲为，侵犯他人权益，危害公共安全，挑战法律底线；有的公然阻碍执法、暴力抗法，甚至颠倒黑白、造谣中伤。要严格执法、依法惩治，不能怕惹事，不能缩手缩脚，不能让这种歪风邪气蔓延开来。”

行政执法方式

在行政执法实践中，有些执法人员常常认为“严格执法”与“文明执法”存在“选择悖论”。对此，习近平总书记指出，“强调严格执法，让违法者敬法畏法，但绝不是暴力执法、过激执法，要让执法既有力度又有温度”。习近平总书记强调既要严格执法有力度，又要文明执法有温度，二者是内在统一的，这种统一性在于情、理、法相融的执法效果。可见，执法机关在保持法律威慑力的同时，通过优化行为方式，最大限度释放制度善意，才能将“选择悖论”转化为“治理效能”。

推进严格执法的方式选择，既有实体法的要求，更有程序法的要求。为此，习近平总书记强调，“要严格执法资质、完善执法程序，建立健全行政裁量权基准制度，确保法律公正、有效实施”。具体来说，要全面落实行政裁量权基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等，并对外公布；严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度；全面严格落实告知制度，依法保障行政相对人陈述、申辩、提出听证申请等权利。

行政执法效果

习近平总书记关于执法效果的论述包含“执法效果转化”和“三个效果统一”两个重要观点。关于“执法效果转化”，习近平总书记指出，“执法是把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节，执法人员必须忠于法律、捍卫法律，严格执法、敢于担当”。关于“三个效果统一”，习近平总书记指出，“要树立正确法治理念，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式统一起来，坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果”。值得注意的是，这种追求“三个效果统一”的观点并非孤立存在，而是深深扎根于中国传统文化中，具有内在统一性。

行政执法责任

习近平总书记对执法腐败等不正之风极为警惕，提出要对执法腐败“零容忍”：“政法队伍中的不正之风，是人民群众最不满意的问题之一。我听到反映，现在一些干警特权思想、霸道作风严重，粗暴执法、野蛮执法问题仍较突出；有的对有权人、有钱人、有关系的人特事特办、笑脸相迎，对普通群众门难进、脸难看、事难办，以管人者自居，冷硬横推，吃拿卡要；有的甚至搞‘钓鱼执法’、以罚谋财，管什么的就把什么方面涉及的群众当成‘唐僧肉’‘提款机’。群众办事为什么这么难？原因就是有些同志不拿群众当回事，谁是主人谁是仆人没弄清楚。还有一些干警管不住自己的生活圈、交往圈、娱乐圈，交不该交的人，去不该去的地方，做一些出格的事情。”

因此，习近平总书记强调，必须坚持更严标准、更高要求深入推进执法队伍建设，切实实现对执法腐败“零容忍”。在2014年中央政法工作会议上，习近平总书记强调：“决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。”他进一步指出：“要坚决清查贪赃枉法、对党不忠诚不老实的人，深查执法司法腐败……坚持‘零容忍’，敢于刀刃向内、刮骨疗毒。”为贯彻落实习近平总书记关于执法责任论的精神，《法治政府建设与责任落实督察工作规定》提出了全面落实行政执法责任制和责任追究制度，要求建立健全常态化的责任追究机制，加快建立统一的行政执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服部门利益和地方保护主义，防止和克服执法工作中的利益驱动，惩治执法腐败现象。

综上所述，习近平法治思想中的严格执法理论包含许多非常具有原创性的理论创新，是在行政执法场域中将马克思主义法治理论中国化的最新成果，是将行政执法的一般原理与中华优秀传统法律文化相结合的思想结晶，是新时代推进行政执法规范化的基本遵循和行动指南，必将在建设法治政府的历史进程中转化为强大的实践伟力。

作者：中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授 韩春晖