党的二十大报告要求"全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法"。作为"新法治十六字方针"重要内容的"严格执法"，是推进法治中国建设的关键环节。"天下之事，不难于立法，而难于法之必行。"从"法制建设十六字方针"中的"执法必严"演变而来的严格执法，有利于防止对执法必严的误解和滥用，体现了法律面前人人平等的法治理念。

从执法必严到严格执法

1978年，党的十一届三中全会提出"必须加强社会主义法制"，并明确法制建设十六字方针"，即有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。1997年，党的十五大报告提出"建设社会主义法治国家"，并被1999年宪法修正案予以采纳。2011年，中国特色社会主义法律体系形成，三十余年的法治建设取得巨大成就，无法可依的问题已得到基本解决。2012年，党的十八大报告提出"新法治十六字方针"，但报告中仍然保留了有法必依、执法必严、违法必究的表述。直到2014年，党的十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对上述表述予以调整。

2018年，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：从'有法可依、有法必依、执法必严、违法必究'到'科学立法、严格执法、公正司法、全民守法'，我们党越来越深刻认识到，治国理政须臾离不开法治。"2020年，"新法治十六字方针"成为习近平法治思想中的"十一个坚持"之一，即"坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法"。2022年，党的二十大报告提出"全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法"。

"新法治十六字方针"标志着中国共产党法治观的质变，从形式法治向实质法治转化，实现了社会主义法治理念和实践的跨越式发展。通过科学立法保障法律质量而非追求法律数量，通过严格执法保障人人平等，通过公正司法保障个案正义，通过全民守法保障社会秩序，良法善治已成为中国特色社会主义法治体系建设的新追求。

以严格执法实现社会公平正义

作为"新法治十六字方针"的重要内容，严格执法应落实法律面前人人平等的理念，以科学立法为前提，遵循法律优先原则，体现执法的"力度"与"温度"。

其一，严格执法体现法律面前人人平等。在历史上，受到传统社会差序格局的影响，"依情办案""依权办案"现象曾屡禁不止。从计划经济到市场经济转轨过程中，"权力寻租""监管俘获"亦曾屡见不鲜。长期以来，执法必严被奉为基本的法治理念和价值追求。然而，执法必严容易被误解和滥用，成为"执法必狠"的代名词。以行政处罚为例，执法必严使得执法人员容易从重处罚、顶格处罚，导致过罚不相当。执法必严易导致执法过度，使个案正义无法得到灵活实现，因此被严格执法所取代。

其二，严格执法的前提是科学立法。如果法律规范本身存在问题，严格执法往往会造成普遍的社会不正义。如果执法者为了实现实质正义，而不遵守"恶法"，就又会对形式法治造成极大的破坏。为了有效实现严格执法的社会效果，应加强科学立法。一方面，应及时修改、废止不适应时代发展的法律、法规、规章，避免用老办法管理新事物。另一方面，应及时制定新法律，对新兴权利和新型法益予以及时确认，促进经济社会发展。在数字时代，应根据生产力组织方式、生产要素和市场主体形态的新变化，遵循数字经济发展规律，制定有利于数字经济规范健康发展的法律规则。应加强备案审查，提升备案审查质效，最大程度保障严格执行之"法"的质量。完善对政府立法的合法性审核，具体须对制定主体、法定权限、制定程序等进行审核。

其三，严格执法应当遵循法律优先原则。一切法规、规章、规范性文件等皆不得与法律相抵触，如果发生冲突应当优先适用法律。在现代国家，"无法律便无行政"的"传送带"模式越来越不符合现实需要。行政机关能动地制定大量规则进行积极行政，政府立法的数量远远超过代议制民主机关制定的法律，对经济社会的影响更为直接、具体。我国行政机关可以制定行政法规、部门规章、地方政府规章、行政规范性文件。行政执法应当依照法律、法规、规章的规定进行，但如果下位法同法律的规定不一致，应当优先适用法律。

此外，裁量基准也可以成为执法的依据，但不具有必然的约束效力。裁量基准是行政系统内部的一种裁量性行政自制规则，通过将法律预先规定的宽泛裁量幅度具体化，将执法的标准客观化，可以指引并规范执法裁量，有效防止"人情案""金钱案"。2021年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出"全面落实行政裁量权基准制度"，同年修订的《行政处罚法》首次将"行政处罚裁量基准"写入法律。需要注意的是，当前裁量基准的制定程序相对简单、监督机制尚不健全，并且在适用中可能会过于限缩执法裁量空间。因此，若执法者有充分的理由，可以根据法定程序逸脱裁量基准，并保存相关记录。

其四，严格执法要求灵活实现个案实质正义。严格执法强调有法必依，既要让违法者敬法畏法，感受到执法的"力度"，又要让违法者感受到执法的"温度"。如果法律规则存在需要裁量的内容，应结合具体情形进行理性权衡，以实现宽严相济的执法个案正义。在行政处罚实践中，有时严格适用具体的罚则会导致过罚失当，但因为担心被指责为徇私枉法、滥用职权，有些执法人员往往"不敢轻易越雷池半步"而机械执法，从而导致行政处罚没有得到适当的减轻或免除。

对于因认知局限、法律滞后等因素而产生的"良性违法"行为，以及主观恶性不大、情节轻微、社会危害程度不大的违法行为，执法者应根据个案具体情形，公正决定从轻、减轻追究或免除责任。在数字时代，各种新技术、新产业、新业态、新模式层出不穷，由于法律滞后、法律漏洞等原因而产生的形式上的违法行为，可能并不具有社会危害性，反而能够满足社会公共利益，不应"一刀切"地严厉追责。如"非法兴起"的网约车，较大程度地缓解了一直以来的"打车难""打车贵"问题，在满足社会需求、促进创新创业方面起到了积极推动作用。2021年修订的《行政处罚法》确立了"首违可以不罚"制度，即"初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚"。"首违可以不罚"摒弃了"一罚了之""以罚代管"的机械执法，内含形式法治与实质法治相统一的逻辑。

"严格执法"要求建立健全配套的容错机制，以鼓励创新、宽容失败，营造激励企业家干事创业的浓厚氛围。容错机制可以增强市场创新的安全感，最大程度激发市场活力。通过不断完善沙盒监管，让企业不必担心严厉的责任追究而以较低的合规成本大胆进行创新试验。对于已有违法行为的企业，可以由企业承诺完善合规制度而签订行政执法和解协议，考验期结束后视情况对其给予从轻、减轻或免除处罚。然而，容错机制追求实质公正并非要抛弃形式公正，"容错"不能成为逃避责任的"保护伞"。

（作者：刘权 中央财经大学法学院副院长、教授）