上世纪60年代，浙江省诸暨市枫桥镇形成“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的经验，为此，毛泽东同志曾亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。“枫桥经验”由此成为全国政法战线的一面旗帜。
之后，“枫桥经验”得到不断发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的新经验，成为新时期把党的群众路线坚持好、贯彻好的典范。
2023年11月6日，习近平总书记会见全国“枫桥式工作法”入选单位代表，向他们表示诚挚问候和热烈祝贺，勉励他们再接再厉，坚持和发展好新时代“枫桥经验”，为推进更高水平的平安中国建设作出新的更大贡献。
今天，“枫桥经验”之所以成为中国社会治理的重要经验，其意义在于：一是它强调基层党政机关发挥能动作用，担负起社会治理的主体责任；二是提供社会治理自治、法治、德治“三治”融合的制度和机制，预防纠纷，化解矛盾，防微杜渐，维护稳定；三是发挥社会组织自我规范、自我管理、自主服务的作用，充分吸纳基层群众和社会组织广泛参与社会治理，使之从治理对象变为治理主体。理解新时代“枫桥经验”的意义，需要探讨社会治理的学理基础和现实需求。
一、“软法”与“礼治”
北京大学政府管理学院院长罗豪才教授在其2010年出版的《软法的理论与实践》一书中提出了“软法之治”的概念。
根据罗豪才教授的观点，现代社会的公共治理离不开软法。传统上所讲的法治主要是硬法之治，即国家制定或者认可的、依照国家强制力保障实施的规则之治。但是，如果实事求是地观察和分析就会发现，在公共治理领域“一刀切”地实施“依靠国家强制力保障实施”的硬法之治，既无必要，也不现实。
相对于硬法之治，通过软法治理的领域主要包括：行政部门公共政策、党委指导性意见、各级司法和行政机构自由裁量权、行业规范性条例、村规民约等。
罗豪才教授的“软法之治”，让人想起另一位北大教授——费孝通先生于20世纪40年代写就的《乡土中国》。他剖析了中国农村的社会结构，阐明了“乡土性”的特点。根据他的分析，在乡土社会中，人们彼此熟悉，信用的确立不必依靠正式的契约和国家权威；人们追求“无讼”，公共秩序的维护无需依赖国家法律，而是依靠“对传统规则的服膺”。假如把法律限于以国家权力所维持的规则，也就是罗豪才教授所谓的“硬法之治”，传统的乡土社会是一个“无法”的社会，但是“无法”并不影响它的社会秩序，因为乡土社会是遵循“礼治”的社会。
二、社会为什么而治理
社会治理的目标，就是让社会和谐，让人民和睦相处，让人们过上高质量的生活。而对于“美好生活”的样态，可以用“底线思维”方式来讨论。如果把世间所有物品分为所欲物品——即人们都希望得到的事物和所弃物品——也即人们都不希望得到的事物两大类型，那么，这两大类型的物品分别体现在物质生活、精神生活、社会生活三个层面。无论是所欲物品还是所弃物品，如果没有有效的治理，就会出现无序哄抢、无人负责、胜王败寇的局面。
所欲物品一般包括物质需求、精神需求、社会需求三类物品，而所弃物品通常分为危害类和责任类两种类型。依据公共管理学的一般原理，社会行动经常面临困境，这些困境经常被表述为公地悲剧、囚徒困境、集体行动逻辑、破窗效应、和尚吃水、农夫与蛇等等。克服困境的社会解决方案，就是引入制度供给，结束动物世界丛林法则，开启文明世界的法制规则，通过正式制度——即硬法之治、法治约束和非正式制度——即软法之治、道德约束，改变公共选择的逻辑，走出丛林法则困境。
基层社会有着广泛的社会需求，需要政府和其他公共部门和公共组织提供帮助。这些需求来自两个方面：第一方面属于“公益事业”发展，包括：公共设施建设，衣食住行等基本生活所需要的设施及公共交通、信息网络、水利、空间、公共卫生、公共安全、防灾减灾等基础设施建设；公共服务供给，日常生活服务以及公共环境、公共安全、公共卫生、公共福利等方面的服务；公共管理维持，公共秩序、公共环境、公共安全、公共卫生、公共实业、公共伦理、危机应对等事务的管理；公共活动组织根据需要组织不同规模、内容和形式的公众活动；贫困治理和弱者帮扶，贫困人口的帮扶，因疾病、自然灾害等原因陷入生活困境的人的救济，诸如孤寡老人、困境儿童的特别救助；社会矛盾化解协调，调解日常生活中因为个人、邻里、社区、村落、区域等纠纷引起的各种矛盾，避免演化为严重冲突。
第二方面属于“公害事务”防范。现实生活中还存在许多基层事务属于“公害事务”。诸如，摊贩随地摆摊占道，居民临街私搭乱建，生活垃圾随手乱丢，交通车辆随处停放，黑心商家制假贩假，不良店家排污排废，矿山森林乱开滥伐，车匪路霸扰乱秩序，黑恶团伙欺行霸市，犯罪团伙拐卖人口……这些“公害事务”影响着公共秩序和公共利益，也妨碍和侵害了相关利益方的权益，它的防范和杜绝，也是需要通过基层治理解决的问题。
因此，基层社会治理的工作方向，就是努力构建一个理想社会。一个理想的良善治理的社会应当符合以下几点：一个富有领导力的政党凭借其不断的创意能力引领社会；一个有效的政府提供足够的制度供给和信用保障；所有企业等经济组织不仅追求自身利益的最大化，而且还具有恰当的社会责任担当和贡献；每个公民通过社会组织参与到社会生活和社会管理与社会公益活动中来，贡献作为人的同情心同理心。总之，不同的社会力量和要素禀赋得到有效整合和安排，各司其职、各展所长，共同但有区别地承担责任边界内自己的功能，合作实现有效的社会治理。这就是多元共治的格局。
所以，社会治理核心问题有两个：一个是“公益”如何促进和达成，另一个是“公害”如何防范和化解。“公益”促进的核心问题是如何形成激励机制，把各种社会力量组织和动员起来，打破集体行动的困境，让他们形成正向的社会合力。“公害”治理的关键是如何落实责任制，以便“及时发现”“及时预警”“及时矫正”“及时惩治”“及时修复信用”，防止破窗效应。总之，要尽力使这两方面的工作相得益彰。此外，还要明确公益和公害的关系，努力以公益化公害，通过发展公益事业来化解、抵制、压缩、稀释、净化、转化公害。
三、社会治理的实现过程
人以群分。人是社会动物，要相互交往，过社会生活。人在社会交往和社会生活中，抱团、结社、“组党”，本是自然现象。社会就是由不同的个体或团体，因为某种组织机制而形成的互相交往的共同体。社会具有交流交往功能、整合和规范功能、自组织调节功能。
在学术讨论中，社会本质也经常被进行理想化的界定，这些界定可以归结为三大传统：第一，认为社会是自发和平的团体，因此，消除国家和政府的强制，实现社会自治是最优状态；第二，认为社会是利益实现的场所，因此利益集团通过互相博弈形成“公共意志”就是社会理想秩序；第三，认为社会是利益分化、矛盾冲突的源头，抑制和管控社会，是实现社会稳定的前提。
“治理”的中文语义，顾名思义，根本在于“治”和“理”，治理的对象就是社会共同体中的乱象，通常表现为被人们意识到的麻烦和问题。“治”的本质就是制度化，“理”的本意是协商与理顺，通过协商，形成制度，以约束可能相关的行为。
国家也被认为是一域之内最高形态的社会共同体。国家治理就是通过制度供给，对国家之内的任何行为主体提供限制，规定其自由边界，明确其行为后果，以维持国家秩序。国家之内的行为主体包括权力机构及其权力团体和个人，经济行为主体即企业和企业主、社会组织和社会团体以及作为个体的社会成员。因此，国家治理的任务就是通过制度约束，保证权力有限制、资本有节制、社会有规制、民主有法治。
从社会角度和基层社会层面来看，社会失范失序，个体或团体不守规矩，社会产生矛盾冲突，社会阶层、族群因城乡、贫富、教派、身份差别或差距而产生矛盾和冲突，社会分裂解体，既有的社会共同体因政治、经济、文化的差异而分裂，是社会危机的形式和标志。因此，个体自图便利不守法纪的行为，团体自利损害公共利益和公共秩序的行为，社群之间煽动仇视分裂社会的行为，就是社会治理的对象。社会治理的任务就是，让社会成员、社会团体和社会群体一是要养成规则意识，遵守法治秩序和公序良俗原则；二是要养成公共意识，杜绝置他人利害和公共利益于不顾的自利行为和有伤风化的行为。
显然，社会治理涉及“硬法之治”和“软法之治”两个范畴的行为，需要“软硬兼施”方得其效。
所有治理努力的关键，是通过制度化和法治化，为社会主体的行为提供有效的约束。常言道，“家有家规，党有党纪，国有国法”，“无规矩不成方圆”，家规、党纪、国法以及规矩，就是制度。所谓社会治理的制度供给，即为社会行为定规则、定规章、定规矩，为社会行为设定自由的边界，使任何个人、组织和团体的行动都受到必要的约束和限制。因此，社会治理的实现过程往往是从确定行为规则和规范的制度化开始，经过多年的制度规则的运行、调适，形成有效激励和奖惩为核心的外在运行机制，最后转化为每个人自觉行为的内在约束和习惯，进而演变成为社会文化。
四、中国式现代化与“枫桥经验”
中国的现代化经过了长期的发展历程。如果以2012年为时间节点，将1978年以来的中国改革分为前后两个时段，那么前时段改革的核心是解放生产能力，激发各市场经营主体的活力，促进经济现代化转型；而后时段改革的重心是提升治理能力，规范政府和各管理主体行为，促进国家治理体系的现代化转型。假如把前时段改革称为发展型改革，后时段改革则可以称为治理型改革。
2012年被称为是“新时代”的开始，主要依据是对社会主要矛盾的判断。我国对社会主要矛盾判断的三次变化分别是：人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾；人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾；人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。基于新的判断，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的命题。同时，国家治理的主题逐渐被设定为：从严治党-法治政府-社会治理。在中国式现代化的探索中，强调高质量发展，从严治党、法治政府、社会治理，环境治理、腐败治理、网络治理、平台治理等专项治理活动。
社会治理是国家治理的重要内容，良好的社会治理是实现社会和谐稳定、人民安居乐业的前提和保障。百姓的平常事，就是国家大事。党的十九届四中全会指出，“我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”“必须加强和创新社会治理”“健全公共安全体制机制”“确保人民安居乐业、社会安定有序”。党的二十大报告强调，“着力推动高质量发展”“完善社会治理体系”“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。
治理的基础是信任，信任的关键在基层。人民群众的普遍信任，表现为对政府保障、对法治秩序、对未来发展、对行为预期的稳定信赖，本质上来自对公共秩序和公共服务的信任。也就是说，基层社会治理就是建立普遍的社会信任。而要建立普遍的社会信任，就要解决好两个问题：一是如何保持良好的公共秩序，二是如何送达公共服务。我国努力在基层实现“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，为此探索“自上而下的治理”与“自下而上的自治”的结合，经历了社会治理不同版本的升级：“属地化+科层制”政府管理；网格化管理；回应性管理，“一站式服务+接诉即办”；网络平台化管理，即“智能化管理+社会自治”。网络平台化管理在各地实践取得了示范效应，包括：强化了社会治理的顶层设计和制度建设；完善了基层党建，以党建引领社会建设；建立了基层治理服务站（中心），实现治理力量和治理资源下沉；理顺了乡镇街道和城乡社区治理职责权限；激励了社会组织发展，推进共建共治共享格局；推行了网格化制度，实现治理精细化；推进了信息化建设，实现治理智能化；引入了保险治理，提升风险防范水平等。
回顾社会治理的学术传统和实践探索，中国作为一个人口大国的后发国家，通过诸如“枫桥经验”的探索，提供了自治、法治、德治“三治”融合的社会治理经验。“枫桥经验”充分展现了社会治理之道：面对“集体行动的逻辑”和“囚徒困境”，就要发挥使命型政党、责任型政府、协同性治理的作用，打破“集体行动困境”，防止“破窗效应”。
“枫桥经验”显示三点努力是重要的。第一，加强基层党组织领导，广泛开展群众议事协商，加快建设智慧韧性社区，持续深化移风易俗，发挥基层自治作用，使社会矛盾纠纷更多地化解在基层和萌芽状态。第二，群策群力、群防群控，积极防范化解安全生产风险和自然灾害风险，高效处置生产事故和自然灾害事故，将人民群众损失降到最低。第三，在社会治安方面，加大力度整合各类社会治安防控资源，加快社会治安防控体系建设，常态化严打、惩治“黄赌毒”“黑拐骗”等各类违法犯罪活动，针对网上非法集资、电信网络诈骗等新型犯罪活动，创新监管和打击方式，努力让人民群众生活安定，社会稳定。
（作者：北京大学政府管理学院院长、教授 燕继荣）
