2024年3月20日，习近平总书记主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会并发表重要讲话，强调要深化要素市场化改革，完善市场经济基础制度，全面清理纠正地方保护行为，推动各种生产力要素跨区域合理流动和优化配置，更好参与全国统一大市场建设。同时，要加强市场化法治化国际化营商环境建设，增强对国内外要素资源的吸引力。坚持“两个毫不动摇”，支持国有企业做强做优做大，进一步优化民营企业发展环境。
建设全国统一大市场内在要求，必须要优化营商环境，而优化营商环境亦是建设统一大市场的重要推动力，两者相辅相成、相得益彰。营商环境是涉及市场主体全生命周期的体制机制与政务、市场、法治、人文及生态环境等相关外部因素的总和，是国家或地区核心竞争水平和经济软实力的重要体现。“好的营商环境就像阳光、水和空气，须臾不能缺少”，而“法治是最好的营商环境”。进言之，法治既是评价营商环境优劣的核心指标，亦是优化营商环境的根本保障。在全面依法治国总体格局基本形成、迈上全面建设社会主义现代化国家新征程的大背景下，优化营商环境，就要筑牢法治保障。
筑牢法治保障的价值意蕴
为市场主体提供稳定预期。预期，即市场主体对未来情况的预测和估计，而稳定预期则意味着发展趋势的可预测以及最终结果的可预见。毋庸讳言，只有在一个稳定、可预期的市场环境中，市场主体才会有动力、有耐心、有信心去从事长期性、创造性活动，才会有意愿去投入资本、精力更新和扩大产品、服务和市场。法治作为规则之治，其重要功能就在于提供稳定预期。首先，法具有规范性特征，通过设定一般行为模式来为市场主体交互提供标准和方向。与此同时，法亦是稳定的，不被随意修改或废止。基于此，市场主体得以知晓“何事可为”“何事不可为”，进而对各种关系和行为进行判断和选择，并依法获得预期利益。其次，“法无授权即禁止”，公权力主体无论是限制市场主体权利，还是增加其义务，都必须要有法定依据并遵守法定程序，市场主体的合理信赖和正当预期受到保护。最后，市场主体在交易过程中不可避免会产生隐性的制度性交易成本，法治亦能使其更透明、被看见、可计算，充分发挥分散风险和保障交易的作用。
保护和促进公平竞争。公平竞争是市场经济的核心，既有利于激发市场主体活力，亦有助于优化资源配置。但问题是，公平竞争不可能完全自发形成，尚需法治保障，尤其是在我国市场主体规模庞大、市场竞争环境复杂的现实背景下。正如习近平总书记在《之江新语》中所强调，“如果缺乏维护市场秩序的法治保障,市场行为就会失当,市场信息就会失真,公平竞争就会失序。”一方面，资本天然是逐利的，不加限制的自由竞争必然导致竞争失效。为此，法治通过竞争法律规范来确立市场竞争规则，并依法打击垄断和不正当竞争、制售假冒伪劣商品、污染环境等有违公平竞争的行为，对各类市场主体合法权益提供平等保护；另一方面，“管得过死”是政府在干预市场经济过程中所存在的突出问题，行政性垄断层出不穷。基于此，法治通过确立并强化竞争政策的基础性地位并实施公平竞争审查制度来约束政府干预市场经济权力，为其设置“底线”，保障公平竞争不被政府过度干预经济的行为所扭曲。值得一提的是，从内容上看，竞争政策除竞争法律法规外，尚包括有关竞争的规范性文件、竞争倡导举措等以及它们相互之间的关联关系与共振效果。
有效防止权力滥用。“营商环境的问题就是政府和市场的问题。”作为一项系统性工程，优化营商环境显然离不开政府作用的有效发挥。但权力天然具有扩张性，优化营商环境不能异化为政府管控的新形式，故如何有效防止权力滥用实值思考。对于该问题，法治应为妥适选择。一方面，权力只有公开运行，才能防止被滥用，法治政府也必然是阳光政府、透明政府。鉴于此，政务公开全面推进。政府监管市场依据、标准必须公开，凡是涉及市场主体权利和义务的规范性文件，都应依照法定程序和要求予以公布；另一方面，依托法治保障，政府督查得以实现常态化，既确保重大决策和重要工作部署落到实处，又有助于推进政府及其工作人员依法履职，提升行政效能。对于要求整改的事项，应当按要求整改。与此同时，进一步加强与行政执法监督、备案审查监督等的协调衔接，强化问责机制，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法依规给予处理。
筑牢法治保障的实践进路
加强立法供给，提高立法质效。从当前立法实践来看，我国既有与优化营商环境相关的法律，如《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》等，也有专门针对优化营商环境的专门立法及相关规章，如国务院发布的《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）。事实上，我国逐步构建起以相关法律为保障，以《条例》为核心，以中央政策文件为补充，以《安徽省优化营商环境条例》《上海市优化营商环境条例》等地方立法为支干的多层次立法体系和架构。好的营商环境需要有全面、系统、坚实的法律规范体系作为支撑，在持续深入优化营商环境的现实背景下，作为法治保障的前提和基础，理应进一步加强立法供给，提高立法质效。首先，健全现有法律体系，在总结中央和地方立法在立法目的、立法体例、法律责任设置以及实施运作机制等方面存在的诸多共性和差异基础上，就产权保护、信息公开、市场准入、社会信用等方面，制定相应的《营商环境优化法》《投资保护法》《企业服务法》《行政程序法》。其次，注重立法技术运用，一是重点关注配套立法与包裹立法、创新性立法与协同立法、立法后评估、公平竞争审查的实践展开；二是综合运用体系思维、类型思维、融贯思维、后果思维等思维方法。最后，强化立法的全生命周期管理，积极推进“立改废”工作，及时修改和废除不合理、与实践存在冲突的法律法规，保证立法的科学性和实效性。
推进司法改革，完善体制机制。2017年8月7日，最高人民法院发布《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》，对司法何以优化营商环境确定方向、指明要求。此后，最高人民法院又相继出台多部司法解释、政策及意见，切实发挥司法职能，体现司法担当。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，优化营商环境离不开司法保障，但司法短板仍待补齐。故有必要持续推进司法改革，完善既有的司法体制机制。首先，面对“司法碎片化”难题，应加强司法联动，提升整体效能。一是完善府院横向联动机制，在行政与司法互动基础上提升涉企服务质量和效率，解决知识产权维权难、企业破产难、执行难等问题；二是强化法院纵向联动机制，下级法院制定的规范性文件应提交上级法院进行备案审查，作出的商事纠纷裁判、破产重组清算、经济犯罪认定等也应在上级法院督促下定期进行自查，发现问题及时启动再审程序，予以重审。其次，面对公私合作所造成的公正性担忧，法院应忠实履行审判职责，依法规制政府对市场的不当干预，为市场主体平等参与公共项目建设营造安全、稳定、可预期的法治环境。最后，营商制度的创新性引发司法同步性问题。对此，司法机关应充分发挥司法能动性，在遵循法治原则的基础上积极行使司法权，主动采取多种方式解决法律纠纷，满足社会转型期所产生的司法需求。与此同时，亦应强化司法人员的责任观念，加强司法队伍建设，提高司法人员的职业素养和法律素养。
转变执法理念，创新执法方式。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”优化营商环境，执法保障不可或缺。一方面，“严格规范公正文明”系执法工作的根本要求和基本遵循，理应准确把握、全面贯彻，不断提升执法公信力；另一方面，立足于优化营商环境的现实需求，应转变执法理念，创新执法方式。首先，“理念是行动的先导”，执法实践以执法理念为引领和依托。执法保障营商环境，须秉持服务型执法理念，积极为市场主体搭建发展、维权平台，在执法中体现服务，在服务中实现管理，实现管理、执法、服务的有机融合。其次，机械执法、过度执法、选择性执法等不当执法方式极大阻碍市场主体的经营发展，此种情况下，有必要在服务型理念指引下建立“预防为主、轻微免罚、事后回访、重违严惩”的执法新方式，依循执法“无事不扰”和服务“无处不在”原则，兼顾硬度与温度。最后，执法理念的转变和执法方式的创新以执法队伍建设为前提，既要加强执法队伍的统一管理，保证执法程序和执法行为的一致性，又要定期对执法人员开展培训和考核工作，将理论学习与实践探索相结合，进而提升执法人员的执法能力。
筑牢法治保障的配套措施
深入推进社会诚信体系建设。诚信与法治互为表里，相辅相成，诚信是法治的道德基础和精神支撑，诚信社会有助于推进法治社会建设。基于此，筑牢优化营商环境的法治保障，应深入推进社会诚信体系建设。第一，公民是社会的基本组成单位，亦是社会诚信体系建设的中坚力量，故应当加强公民诚信教育，强化公民诚信认知，提升公民的舆论参与度和行动参与度。第二，究其根本，市场主体系社会诚信体系建设的重要载体，优化营商环境亦以市场主体需求为导向。此种情况下，应着力提高市场主体的诚信水平。一方面，市场主体应发挥能动作用，有意培养诚信意识，打造诚信文化；另一方面，各级监管部门应发挥引导和督促作用，既要与市场主体签订“诚信承诺书”，督促市场主体开展内部诚信活动，又要大力推进信用分级分类监管，以公共信用综合评价结果、行业信用评价结果等为依据，采取差异化的监管措施，最大限度提升监管实效，减少对市场主体正常经营的干扰。当然，守信联合激励和失信联合惩戒制度亦必不可少，但要遵守法治原则，避免制度泛化和滥用。第三，政务诚信是社会诚信体系的重要组成部分，直接影响政府形象和公信力。因此，应建立健全政府守信践诺机制和失信责任追究机制，解决朝令夕改、新官不理旧账、损害市场公平交易、危害企业利益等政务失信行为，增强市场主体投资信心，促进营商环境优化。
构建营商环境法治评价体系。评价，即通过一定方法对某个对象进行复合分析研究，从而确定意义、价值或者状态，具有诊断、调整、激励、导向等功能。以法治保障营商环境优化，也需要对实际效果予以评价，并有针对性地进行改进和完善。2018年1月，国务院常务会议首次提出，要借鉴国际经验，抓紧建立营商环境评价机制，逐步在全国推行。然而遗憾的是，现有的营商环境评价体系普遍欠缺法治化的视角，而国内的各种法治评价体系又尚未针对营商环境优化展开专门评价。鉴于此，有必要在借鉴域外实践经验的基础上构建营商环境法治评价体系。通说认为，评价体系包括评价对象、评价方式和评价标准三个维度。毋庸讳言，评价对象即与优化营商环境的法治保障有关的各类机构与市场主体。前者主要包括立法机关、司法部门、市场监管部门、税务部门等，市场主体主要指不同行业、不同规模企业及相关人员。以法治保障营商环境优化的实际效果，既包括法治是否有益于营商环境优化，又包括法治化营商环境能否实现。就评价标准而言，应体现前文所提及的立法、司法、执法、社会信用等内容，具体包括“法规政策制定”“依法行政”“司法”“信用环境”以及“社会环境”等五项标准。至于评价方式，鉴于评价对象的多样化和评级标准的复杂化，宜以大数据技术和电子信息系统为基础，采用文件研究、数据查询、现场调查等方式。
（作者：安徽大学法学院副院长、教授 毕金平）
