2023 年 9 月，习近平总书记在中国社会科学院《“小马拉大车”的基层治理状况亟待改变》报告上作出重要批示，2024 年中央一号文件强调“推动解决‘小马拉大车’等基层治理问题”。可见，“小马拉大车”问题亟待各级各部门共同努力解决。楚雄州在全州 103个乡镇全面推行了“一张清单明权责、一颗印章管审批、一支队伍管执法、一体协同强治理”的“四个一”基层治理改革，探索破解基层“小马拉大车”的有效路径。

既“明职责”也“赋权力”，破解基层“权小责大”难题

为有效探索破解基层“权责不等”基层治理突出问题，大力推进向基层放权赋能改革，梳理和明晰基层的权责清单，以“一乡镇一清单”模式推进乡镇明责赋权扩能改革。一是明职责，法定职权必须为。坚持法定职权全承接原则，对国家和省级法律法规规定的 86 项、楚雄州地方性法规规章明确的 26 项行政职权事项全面承接，形成 112项《楚雄州乡镇行政职权基本目录》，规范权力标准和范围，确保“目录”之外无职权。根据乡镇发展需要编制了乡镇行政权力清单和责任清单，规范行政职权承接运行机制，明确了乡镇职权职责，同步明确县市主管部门对赋权事项的指导、协同、监管职责。二是赋权力，依法放权添动能。依法赋权禀持赋权事项据需而入原则，州级层面制定统一赋予乡镇行政职权事项 105 项、占省可赋权事项 142 项的 73.94%，乡镇根据实际需要可选择的行政职权事项 37 项，全州 103 个乡镇平均承接赋权事项 135 项，承接率 95.07%，有 35 个乡镇承接赋权事项达 100%，真正做到切合基层需求，贴近发展需要。同时，建立“事项动态调整机制”，实时组织开展基层赋权事项运行监测评估，形成“监督+评估+动态调整”模式，强化事中事后监管，确保赋权的有效性和精准性，推动基层赋权事项落地落实。三是厘边界，松绑减负提效能。厘清乡镇与县市职责边界，全面梳理县市、乡镇共同承担且层级间职责不清事项，切实做到属地事项层级清、边界明、责任实，有效防止各职能部门把“委托事项”异化为“职责下放”。严格准入减责，建立健全乡镇职责准入制度，明确各县市不得以签订“责任状”、分解下达指标、考核验收等形式将工作责任转嫁给乡镇，切实为乡镇“松绑”“减负”。通过明晰权责，激发了基层干部干事创业积极性，有效激发了基层的活力和创造性。

既“管审批”更“优服务”，破解群众“办事难”难题

聚焦群众办事“多处跑、多次跑、跑得远”等痛点，加快推进政务服务标准化规范化便利化建设，实行机构场所集中、审批服务事项集中、服务人员力量集中，设置行政审批办公室和政务服务中心，突出“便民利企、高效便捷”两个重点，让群众在家门口就能享受到高效便捷的服务。一是“只进一扇门”，群众办事更方便。在全州 103个乡镇 1106 个村社区 100%设置便民服务中心（站），统一机构场所名称，制定出台一次性告知等 5 个制度，以划分自助服务等5 个功能区优化区域布局，设置综合服务、帮办代办、办不成事反映等窗口办理“特殊业务”，科学设置日常业务办理窗口，切实增强企业、群众办事便利度。以有办事服务台、“好差评”评价器等“八有”标准保障业务办理，以配备母婴室、应急药品等“七有”设施完善服务功能，以业务精湛、作风过硬标准选配窗口服务人员，以有姓名、照片、职责等“六有”方式公示服务人员信息，展示政府服务形象。二是“最多跑一次”，群众办事更快捷。立足企业和群众需求，动态调整公布乡镇、村社区政务服务事项清单，精准编制“一看就懂”的办事指南。整合站所职能、强化协同配合，优化办事流程、精简内流环节，以“前台+后室”快捷办公模式，实行一窗受理、并联审批，推进办事提质增效，实现基层办事“小事不出村，大事不出镇”。如，农村宅基地审批原由自然资源、林草、村规、农业农村等站所各自审核 20 个工作日能完成，现仅需 5 个工作日就能办结。三是“一网掌上办”，群众办事更简单。依托云南省政务服务平台，建立乡村两级联动的数据服务网络，率先在全省实现电子政务外网州县乡村四级全覆盖，每个乡镇配备不少于 2 名熟悉网办操作业务人员，2023 年全年乡村两级累计受理办件 131.93 万件。积极推广“掌上办”，“一部手机办”上线 20 个主题 1379 个事项，推行义务教育阶段一年级新生入学“掌上办”，全州 558 所学校 18446 名学生家长通过“办事通”App“零跑腿”办理入学手续。

既“管执法”又“管救援”，破解乡镇“执法难”难题

针对基层看得见的管不着、管得着的管不好等盲点，推行“一支队伍管执法”“一体协同强治理”，切实解决乡镇“谁来执法、执哪些法、怎么执法”及“应急救援力量薄弱”的问题，推动基层治理更有力。一是“一支队伍管执法”，执法机构规范化。调整设置综合行政执法办公室和综合行政执法队相衔接的“一办一队”体制，综合行政执法办公室负责指挥协调乡镇行政执法工作，采取州县下沉编制、乡镇统筹调剂方式，每个乡镇组建不少于 5人的综合行政执法队，具体负责执法工作。统一执法装备、执法车辆、执法标识，明确办公地点，全面打造集办事、监管、处罚等功能为一体的“一站式综合执法服务中心”。建立县级赋权执法部门派出执法人员驻点乡镇参与执法工作机制，将乡镇市场监管所、自然资源所等县级派驻乡镇的工作人员编入综合行政执法队伍，进行联合执法，推动乡镇执法力量从“单兵作战”到“多元发力”的转变，真正做到了“看得见”就“管得了”“管得好”。截至目前，全州 103 个乡镇共配备专业执法队员 655 人，县级司法部门组织专场考试 20 余场次，全州乡镇干部职工有 2735 人获得执法证，占干部职工总人数的 41%，切实提高了执法的针对性和有效性。改革以来，全州各乡镇综合行政执法队深入开展执法宣传服务 300 余场次，日常执法检查 500 余次，受理行政执法案件 300余件，真正做到事有人管、责有人担。二是“一体协同强治理”，整合力量强救援。整合乡镇安监、林草、消防、水利、气象防雹等人员“多员合一”，组建规模不少于 15 人乡镇综合应急救援队，队长副队长由在职在编人员担任，队员由聘用人员组成。推进乡镇综合应急救援队伍“一队多用、一专多能、一岗双责”建设，构建“应急救援+综合执法+基层治理”一体协同工作机制，实现场地集中、管理规范、装备统管，打造具有抢险队、救援队、巡防队、执法队、服务队、宣传队“六队一体”综合治理力量，达到阵地合建、人员合用、物资共享的“1+1+1>3”的末端治理效果。目前，楚雄州103个乡镇已招录乡镇专兼职综合应急救援队员1248人，完成计划数 1625 人的 78.65%。全州县乡综合应急救援队伍组建成立以来，共处置群众“急、难、愁、盼”突发事件 2000 余件。三是“一键调度强协同”，智慧赋能促共治。整合设在乡镇的党的建设、综合治理、社区治理、数字城管、雪亮工程、智慧林业等各系统指挥信息资源，建立一体化的信息系统和综合指挥平台，强化信息共享和技术支撑，上级相关部门的视频监控等尽可能接入基层综合指挥平台，实现互联互通、信息共享、实时监控、综合监测。如：永仁县猛虎乡整合资源建设了行政审批综合执法一体化平台，平台以天翼云计算资源为底座，5G 技术为支撑，囊括了智慧党建、办证服务、综合执法、基层治理、指挥调度以及产业发展等模块，开创了全省乡镇级行政审批综合执法数字化管理的先例。

既“压担子”还“给资源”，破解基层“资源少”难题

针对基层执法及救援力量薄弱、资源分散、信息脱节等问题，整合各级各部门资源，大力推动人力、财力、资源的下沉，强化政务服务中心、综合行政执法队、乡镇综合应急救援队的保障力度，全州 103 个乡镇实现“审批服务有集中场所、执法救援有编制人员、工作有经费保障”，基层“小马”逐步实现“有料吃”、“长得壮”。一是下沉人员编制。截至目前，州、县两级共统筹 117名事业编制下沉 103 个乡镇，用于补充乡镇执法及救援等工作力量。二是下沉执法力量。建立派驻机构干部统筹管理办法和考核评价办法，明确派驻乡镇的各类执法队伍统一由乡镇党委、政府指挥调度，保证下沉的执法力量乡镇能够管得住、用得好。三是下沉经费支持。2023 年，州财政下达 20 个扩大基层审批服务执法力量改革重点乡镇工作经费 200 万元；2024 年 3 月，州财政直接下达“四个一”改革夯实基层治理基础工作专项经费 1030万元，用于 103 个乡镇开展“四个一”改革工作所需装备采购、业务培训、外出执法、救援保障等支出。10 县市配套下达 103个乡镇改革工作经费 656 万元。四是整合各方资源。按照“分线保障、集中统筹”原则，整合政法、应急、消防、林草、自然资源、水务、气象等部门乡镇末端经费，直接由县财政下达或拨付乡镇，改变整合前“撒胡椒面”保障方式，乡镇编外应急救援队员工资月不低于 3000 元（不含五险），解决招不到年轻人、留不住人等队伍不稳定问题。整合分散在应急、消防、气象、林草等部门的防火应急处置装备、消防应急处置装备、防汛抗旱应急处置、综合执法装备 11292 台（套、辆），建立专门器材装备库，落实专人管理，确保应急物资储得好、找得到、调得动、有作用。