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监督行政机关依法行使职权是行政复议的重要功能之一，但发挥监督效能并不限于对个案的监督，建设行政复议“主渠道”，不能止步于“结案”，还要有“关口前移”意识，把行政复议规范前端的优势充分发挥出来。本案中，行政复议机关通过制发行政复议意见书和案后回访，既实现了“案结事了”，更确保了“办结一案，规范一片”，从源头上预防和减少行政争议。

一、依法监督违法行政行为，守住法治底线

纠正违法或者不当的行政行为、监督行政机关依法行使职权是行政复议制度的重要功能，也是新修订《中华人民共和国行政复议法》立法目的之一。行政复议机关审理行政复议案件，必须对行政行为的合法性进行审查和评价，进而才能对行政行为的效力作出宣告。本案中，被申请人否定了具有法定效力的委托代理关系，加重了申请人的负担、减损了申请人的合法权益。行政复议机关在认定被申请人违法设定义务的情形下，纠正了被申请人的违法行为，维护了市场经营主体的合法权益。

二、拓展监督实效，加强源头预防

《中华人民共和国行政复议法》第七十六条规定，行政复议机关在办理行政复议案件过程中，发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当的，可以向其制发行政复议意见书。本案中，行政复议机关在处理案件时，不局限于个案本身，而是积极履行职责，通过制发行政复议意见书，强化源头治理，督促纠错，防止类似违法行政行为再次发生，进而解决个案背后更深层次的执法共性问题。

三、加强履行督办，促进争议前端实质化解

《中华人民共和国行政复议法》第七十七条第一款规定，被申请人应当履行行政复议决定书、调解书、意见书。流动资金对于企业经营和发展至关重要。本案涉及退还预交的款项，事关企业发展资金需求，行政复议机关没有止于作出行政复议决定，而是持续跟踪办案质效。为了使行政争议及时有效化解，更好维护企业的合法权益，对具有金钱履行内容的行政复议法律文书，加强跟踪和督促，切实推动行政复议决定有效履行，保障了行政复议公信力，及时有效回应企业的合法正当诉求。

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土地用途与容积率变更，是企业盘活存量资产、优化资源配置的重要举措，也是行政机关平衡公共利益与市场主体权益的关键履职场景。本案系行政机关履行土地用途变更职责时，因履职效率与程序规范存在不足引发的争议，既折射出行政行为“实体公正”与“程序正当”协同推进的重要性，也对行政复议机构如何通过个案化解，有效助力新时代法治政府建设与营商环境优化提出了重要课题。

一、程序正当是实体公正的基础与保障

程序正当是现代行政法的基石原则，其价值不仅在于规范行政权力，更通过公开、参与、告知等程序设计，保障行政行为的公信力与可接受性，最终实现“实体公正”。本案中，行政机关本应严格依据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》确定估价节点，避免行政审批耗时导致的地价波动风险不合理地转嫁给市场主体。但行政机关确定估价期日时，未依据规范以“受理补缴申请时点”为基准，而采用“政府批复时点”计算补缴金额。同时，在涉及企业重大财产权益的补缴事项中，未充分履行评估机构选择征询、估价报告送达、权利义务告知等程序义务，导致企业知情权、参与权未获充分保障。从案件事实中，反映出在复杂行政事务中，部分行政机关在程序规范与实体决策的协同衔接上仍有提升空间，唯有将程序正当贯穿行政决策全过程，才能为实体公正夯实基础，让市场主体形成稳定预期。

二、行政复议的多重价值在个案化解中推动治理优化

新修订的《中华人民共和国行政复议法》将行政复议定位为化解行政争议的主渠道，明确行政复议兼具权利救济、监督行政与治理协同功能，本案生动体现了这一制度价值。其一，权利救济的直接效能。行政复议机关以事实为依据、以法律为准绳，查清估价期日的规范适用与程序保障不足问题，依法撤销原行政决定，直接避免企业承担非因自身过错支出的额外成本，切实解决企业急难愁盼的问题，彰显行政复议对市场主体权益的有力保障。其二，行政监督的规范导向。复议纠错并非简单否定行政行为，而是通过明确估价期日如何确定、程序义务如何履行的标准，为行政机关后续履职提供清晰指引，既指出改进方向，也推动其重新审视内部审批流程与程序保障机制，有利于将个案纠错转化为行为准则，确保行政权力在法治轨道运行，将末端救济转化为前端防范。其三，稳定预期的宣示价值。行政复议机关撤销原决定后，未止步于争议化解，更推动双方重新签订出让合同，最终实现企业无需额外补缴土地出让金。不仅实现了政企信任的修复，更向市场传递行政行为受法律约束、权益受损可依法救济的信号，有效降低企业因行政不确定性产生的制度性交易成本，为构建稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境注入信心。

三、从争议化解到治理赋能是行政复议的功能延伸

从行政法治演进趋势看，行政复议价值已超越传统权利救济与监督纠错两大价值，逐步向治理赋能拓展，在解决个案争议的同时，推动行政机关提升履职能力、促进社会治理效能提升，这与《优化营商环境条例》“降低制度性交易成本、激发市场活力”的要求高度契合，也符合国家治理体系和治理能力现代化的内在需求。

本案中，复议机关对行政争议的处理逻辑诠释了治理赋能这一延伸价值。一方面，通过依法纠错，让行政机关认识到程序正当与实体公正的重要关联，程序失范可能直接影响实体结论合法性，唯有将听取意见、说明理由、权利告知等程序要求内化为履职习惯，才能确保行政行为合法合理。另一方面，通过推动重新签约、免除补缴金额，主动化解历史遗留问题，让企业感受到法治“温度”，这正是服务型政府理念在行政复议中的落地，行政机关不仅要依法行政，更要主动服务，通过优化履职方式为企业减负赋能。让法治红利转化为发展动能，在有为政府与有效市场的双重建构中为中国式现代化筑牢法治保障。

某公司不服某市某湖泊管理局

行政处罚行政复议案

【关键词】

湖泊管理 违法建筑 行政处罚 撤销决定 

【基本案情】

2024年9月，被申请人某市某湖泊管理局在执法检查过程中发现，申请人某公司在位于某湖泊保护区范围内新建一阳台式走廊，被申请人立案调查后，认定申请人在某湖泊生态保护缓冲区内违法修建建筑物，于2024年9月分别作出《停止违法行为通知书》《违法行为限期改正通知书》。之后被申请人根据《风景名胜区条例》的规定，以申请人在某湖泊生态保护核心区新建建筑物为由，对申请人作出《行政处罚决定书》，处以30万元罚款并责令停止违法行为。申请人不服，向某市人民政府申请行政复议。

【复议办理】

行政复议机构审查认为，本案争议焦点是申请人修建的违法建筑物在某湖泊生态保护区的位置是缓冲区还是核心区，以及相应的行政处罚程序是否合法。本案中，被申请人作出的《停止违法行为通知书》《违法行为限期改正通知书》中认定申请人是在生态保护缓冲区内修建建筑物，但在后续作出的《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定书》中却认定申请人在该湖泊生态保护核心区新建建筑物，对案件事实和违法行为认定结果前后不一。同时，由于该案罚款数额较大、涉及重大公共利益，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，应当告知申请人依法享有陈述、申辩、要求听证的权利并进行法制审核，但被申请人在作出《行政处罚决定书》前未告知申请人听证权利，也未进行法制审核，程序违法。据此，行政复议机关依法作出了撤销决定。鉴于申请人在行政复议期间已自行拆除违法建筑，被申请人对申请人不再进行处罚，该行政争议得到妥善解决。被申请人以本案为戒，出台了进一步规范执法行为和流程的有关文件。

【典型意义】

云南高原湖泊作为长江上游重要的生态安全屏障与水源涵养地，其生态保护与流域经济社会发展的协同推进，既是守护绿水青山、建设美丽云南的生动实践，更是生态环境领域坚持“严执法”与“优服务”并重、助力打造法治化营商环境的必然要求。本案中，行政复议机关依法纠错的同时加大对申请人释法说理，最终推动申请人主动拆除违法建筑，实现了行政争议实质性化解和生态环境得以修复的双重效果，既守住了生态红线的“刚性”，又彰显了执法服务的“温度”，为构建生态优先、绿色发展的法治秩序提供了鲜活样本。此外，通过个案办理倒逼行政机关强化自我监督与自我革新，促使其在履行生态环境监管职能时，持续提升执法规范化、专业化水平，真正达到了以案促改、以案促治的效果。