□ 记者 张蝉

　　“面朝黄土背朝天”是祖祖辈辈靠土地为生的农民的写照。对于农民而言，土地就是生存的保障，是他们的“命根子”。对于国家而言，民安则国泰，土地承包关系的稳定、粮食生产的能力对国家的稳定发展有着重要的影响，因此，党的农村政策核心内容就是稳定和完善土地承包关系。

　　土地承包制度的制定和发展，经历了几十年的漫长历程，近年来，随着经济的发展和土地征用的变化，农村土地承包纠纷逐渐突出。如何正确理解土地承包关系，怎样维护土地承包经营权益，许多农户对此仍知之甚少，从而引发了不少矛盾纠纷。本期以案释法，云南省农业厅政策法规处副处长陆金权、腾冲市农经站合同管理办公室主任普进发将以真实案例为切入点，讲述我国土地承包相关法律法规。

我国土地承包立法史

　　我国的土地承包制度，从出台国家政策到立法，经历了漫长的过程。在我国，先有农村土地承包政策，之后才从立法角度对农村土地承包进行规范。1980年，中央印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》，通知明确指出：在一些边远山区、贫困落后地区和长期吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济的生产队，群众对集体丧失了信心，应当允许他们包产到户、包干到户，保持相对稳定。

　　政策出台后，1981年，我国开始了全国性的、小规模的土地承包。此后，在1982年到1986年间，中央又连续出台了五个一号文件，每个文件都对农村土地承包进行了相应指导。1993年、1995年、1997年，我国提出土地延包概念，期限为30年；1998年，《土地管理法》将土地承包30年期限的规定上升为国家法律规定；2002年，我国制定了《农村土地承包法》，该法明确了耕地承包期为30年，草地承包期为30至50年，林地承包期为30至70年，我国对于土地承包的法律规定趋于完善。

　　对于土地承包期限的规定，中央文件多次作了规定：1984年中央一号文件首次提出，“农村土地的承包期应当在15年以上，生产周期长和开发性的项目还可以更长一些”； 1993年、1995年中央相关文件又明确提出，“农村土地承包的承包期为30年”；1997年，中央再次强调“土地承包期为30年，不够30年的补足30年”。如今，我国的《土地管理法》《土地承包法》以及《物权法》都对土地承包期限予以了明确规定，即农村土地承包包括两个期限，一个15年，一个30年，共45年。

土地承包纠纷多

　　案例　

　　服刑回家土地被占引纠纷

　　腾冲市芒棒镇大田坡村的李某，原本家里有田地30多亩。1995年，李某因服刑离家，16年后，他回家时发现，家里不仅房子倒了，田地也没有了。

　　李某称，当年他离家服刑时，家里还有两个老人和一个弟弟，由于弟弟外出谋生、成家，很少回村里，便将家里的土地租给了其堂哥和堂弟，租出时无租金无期限，家里的两个老人也由其堂哥、堂弟照顾。多年来，其堂哥和堂弟早已把土地过到了他们名下，并一直领着李某的粮食补贴。

　　李某回来后，便与堂哥、堂弟商议，将土地归还给他用以生活，家里老人的抚养费也算清付给他们，但遭到了两位堂兄弟的拒绝。随后，李某找到村干部就该问题进行调解，后达成协议：在二十天之内，双方办理土地归还证，将土地归还李某，李某付给堂兄弟抚养费。但当李某按协议准备好后，堂兄弟却反悔了，拒绝归还土地，再找相关人员调解也不起作用。

　　无奈之下，李某向腾冲市农村土地承包仲裁委员会递交了仲裁申请，请求主管部门帮助解决问题。接到李某的仲裁申请书后，工作人员对申请书进行审查，经审查，该纠纷符合《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定的受理条件，便进行立案。立案后，仲裁员、申请人、被申请人及双方当事人所在的村民小组新老干部一同到土地争议现场进行了现场勘查，调查取证，并到相关部门查阅了申请人户与被申请人户各时间的土地承包档案。

　　最后，根据《土地承包法》及《土地承包经营纠纷调解仲裁法》的相关规定条款，仲裁委员会作出了仲裁裁决，要求被申请人按裁决书更正土地承包书证的登记，维护申请人的合法权益。

　　释法　

　　土地承包人权益不受外力影响

　　陆金权表示，我国《农村土地承包法》明确规定，土地的承包方是本集体经济组织的农户，即土地承包以户为单位。我国1980年到1986年的相关政策中所提到的“包产到户、包干到户”，以及上世纪90年代相关政策提出的“家庭承包、家庭联产承包”，都可以说明这一点。因此，以户为单位，家庭中的每名成员，无论身份、地位如何改变，其获得土地承包的权益是不变的，如该案中李某虽为服刑人员，但仍享有土地承包的权益，他人无权将其土地占为己有。

　　同时，陆金权称，我国土地承包期限有两轮，共45年，且两轮顺延时间无间隙，因此李某服刑十六年后回家，仍在合法土地承包期内，其要回土地的行为合理合法。

　　普进发表示，土地承包纠纷在农村非常普遍，针对农村土地承包纠纷，腾冲市政府高度重视，成立了以腾冲市司法局牵头的“社会矛盾纠纷大调处中心”，专门解决农村土地承包纠纷及其他相关问题。

土地承包以户为单位

　　案例　

　　出嫁女离异回娘家可要回承包土地

　　腾冲市曲石镇江苴村的孙某家中共有兄弟姐妹八人。1993年，孙某嫁到邻近乡镇，几年后孙某与丈夫离异，带着孩子回到娘家。没想到，孙某回家后，一家人竟因为土地承包经营权分割问题闹得不可开交。

　　当年，孙某家承包土地包产到户，13口人共分得26亩地，出嫁前，孙某有两亩多地，出嫁后，孙某的土地交由一位哥哥耕种，其他3个姐妹的土地也是如此处理。由于哥哥要承担赡养父母的义务，几个女儿也没有计较，但据孙某父母说，孙某哥哥并没有按照当初约定，每年给两位老人粮食，只给了两年便没再给过。

　　孙某回到娘家后，没有土地，生活也没了依靠，她便向哥哥提出，把原本在她名下的土地承包经营权归还给她，但却遭到了哥哥的拒绝。无奈之下，孙某和其他姐妹以及父母，向腾冲市农村土地承包仲裁委员会提出了仲裁申请，要求哥哥归还土地。接到申请后，腾冲市农村土地承包仲裁委员会仲裁员到曲石镇江苴村进行了调查，经过审核，孙某一家的纠纷符合立案条件。

　　根据《调解仲裁法》确认经营权的条款，仲裁委员会给予立案，经过现场查看、走村串寨访问左邻右舍，并经对申请人和被申请人了解情况后，仲裁员认为，孙某以及其他5名申请人的诉求，应当得到相关法律支持。

　　由于申请人和被申请人同属一个家庭，仲裁员希望能够通过调解解决问题。但鉴于双方各持己见不肯让步，最终，根据《农村土地承包法》相关规定，裁决哥哥等4名被申请人让出家中的10.1亩土地，由孙某等6名申请人共同承包经营。

　　释法

　　身份改变 土地承包经营权不变

　　我国《土地承包法》规定，要保障妇女儿童的土地承包权益，在承包期内，妇女结婚、到男方家未取得承包土地的，原发包方不得收回承包土地。

　　陆金权表示，一直以来，农村出嫁女维护自己土地承包的合法权益是常见问题，但处理方案其实早有明确规定。首先，在《土地承包法》出台之前，关于妇女出嫁土地承包的权益问题，中央就有明确的政策规定，之后中央又出台文件，明确提出“大稳定、小调整”的政策，即增人不增地，减人不减地。《土地承包法》出台后，更进一步明确了“承包期内妇女出嫁在新居住地没有获得土地的，在原居住地的土地不得收回”。因此，妇女离婚或者丧偶之后，其土地是一直存在的，回到原居住地后，原居住地必须归还其原先土地。其次，农村妇女出嫁只是家庭个别成员的变化，家庭个别成员的增减也同样适用于“增人不增地、减人不减地”。最后，《土地承包法》明确规定，农村的村民委员会或者村民小组，要收回农村承包户的土地，需具备两个条件：农户全家搬迁到设区的市或全家转为城市户口。如果不具备条件，村民的土地同样不能收回，土地经营权仍受到保护。

　　除出嫁妇女群体之外，外出务工人员或农村外出就读大中专院校学生的土地经营权，同样也面临这样的问题。对于这两类群体而言，陆金权表示，农村户口的大中专毕业生及外出务工农民所拥有的土地承包权益，包括占有权、使用权和收益权，是经过国家政策和国家法律明确规定的，他们所享有的权益是国家赋予且一直存在的。同时，由于我国农村土地承包形式以户为单位，要想没收土地同样需要具备全家转到设区的市及全家农转非两个条件。此外，考虑到当前就业形势较为紧张，虽然学生考取大中专院校，但毕业之后可能面临严峻的就业问题，如果毕业后不能就业，大中专毕业生还可回到农村，经营其承包土地。

“大稳定、小调整”稳定土地承包关系

　　在稳定农村土地承包关系方面，国家制定了“大稳定、小调整”的原则。陆金权表示，“大稳定”就是不主张对土地进行调整，要坚持稳定原则不变，一方面为了避免土地不断被调整、不断被细分，防止农村土地的经营细碎化，另一方面为了鼓励农民增加对土地的投入、提高土地生产力。而“小调整”则表明土地关系可以在一定程度和范围内进行调整，但需同时具备三个条件：第一，人地矛盾，即人地矛盾突出的个别农户不能超过10人；第二，调整的方案必须经过村民大会或者村民代表大会三分之二的成员同意；第三，调整方案必须经乡镇人民政府和县级农业局审批同意。

　　我国农业部门为遵循国家稳定土地承包关系原则，则需做好监督、把关工作，着力解决人多地少的矛盾。陆金权表示，作为国家农业部门，应指导村民委员会和村民小组，顺应国家提倡的“增人不增地、减人不减地”的土地方针。

　　对于如何解决人地矛盾，主要可以通过三个途径：一是开辟就业渠道，如办乡村企业，让富余劳动力进入乡村企业就业；二是通过外出务工，鼓励人多地少的家庭到我国制造业较为发达、严重需求劳动力的地区打工；三是通过调减承包户的公益金、公积金、管理费以及教育附加费、优抚费、民兵训练费、计划生育费、乡村建设等“三提五统”，让富余劳动力在土地不足的情况下能够获得就业、获得增收，从而逐步解决人多地少的矛盾。

我省土地确权逐步推进

　　根据相关数据显示，我省农业人口占到全省总人口的70%以上，是名副其实的农业大省，与农业、农民联系最为紧密的便是土地承包问题。当前，我国正在进行的一项重大农村改革为农村土地确权登记颁证工作，我省积极响应配合，目前已有三分之二的县完成了土地查勘工作。

　　由于历史原因，如今许多农村的土地四至界限已经不清楚，土地承包经营权属也发生了变化，特别是因为国家一些重大项目的征地、占地，以及对一些地方的细微调整，导致农村的部分土地承包经营权及所有权发生了变化。为赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，国家决定实施土地确权登记颁证改革。

　　下一步，我省将继续推进已经完成查勘的土地数量、土地承包及经营户的审核，审核完成之后，便会将数据录入到大数据当中，进而进入登记环节。登记审核无误后，农户便可进行登记领证，合理合法地拥有土地确权，保障农户利益。