行政争议实质性化解，是近年来行政法治实践强调的命题。“十五五”规划纲要提出，“强化法治政府建设”“完善实质性化解行政争议机制”。中华法治文明中的“礼法并治”“明德慎罚”，蕴含多元与秩序合一的化解思想，有助于推动行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼、行政检察监督、信访法治化等机制递进衔接、合理分流，解决行政法律关系中的实体问题。
行政争议实质性化解的现实背景
实质性解决行政争议的提出，正是为了更有效地保障行政相对人的权利。行政争议中，行政行为具有单方性、强制性，行政机关在事实掌握、程序介入、资源配置和处理手段上通常处于优势地位。因此，该制度既要突破形式程序对权利救济的遮蔽，也要防止“实质性化解”本身被形式化、泛化。
行政诉讼和行政复议存在“程序空转”。当事人在同一争议中反复经历复议、诉讼、再审、信访等程序，却未真正处理实体诉求，行政法律关系始终不稳定。实践中，行政行为被撤销后行政机关重新作出，当事人再次起诉；法院确认违法后，赔偿、补偿问题仍未解决；民事争议与行政争议相互推诿；同一片区、同一事项被拆分为多个案件。程序看似完整运行，权利救济却没有落地，行政机关与相对人之间的实体关系也没有真正处理。
实质性化解本身也存在泛化的风险。一是概念泛化。调解、撤诉、协调、联动等只要产生结案效果，便被称为“实质性化解”，争议是否真正解决反而被遮蔽。二是手段泛化。为体现“多元”，不加区分地叠加调解、协调、联动约谈等方式，使行政争议解决重心从合法性判断转向结案管理。三是标准泛化。以结案率、撤诉率、协调成功率评价化解效果，而不追问行政行为是否合法、相对人权益是否获得救济。四是行政诉讼功能被泛化的结构性风险。行政诉讼的基本任务是审查行政行为是否合法，并通过裁判明确行政权力边界和相对人权利状态。多元救济机制一旦脱离合法性审查，把本应由复议决定或司法裁判回答的问题转化为“各退一步”的和解方案，就可能使违法行政行为逃避审查，弱化相对人的权利救济，并削弱行政诉讼监督行政的制度功能。
中华法治文明蕴含的实质性化解思想
中华法治文明中的争讼思想，包含“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎”的辩证关系。“无讼”是治理理想，不是剥夺救济的理由。“以和为贵”也不意味着取消差异，或将争议一概压回乡里、宗族和私下处理。相反，古代中国长期形成了多层次的实质性解纷秩序：民间调解、乡里说合、宗族规约、行业自治、官府审断并存，各有其位，并以法治裁断为依归。这一秩序既重视天理、人情、民俗和利益边界，也包含多元主体参与、程序分工以及正式机制与非正式机制衔接的方法智慧。
“情理法”贯通断案。在具体案件中，传统司法常把法律规则、生活事实和社会伦理放在同一个判断结构中加以权衡。在宋代法官审理田宅争讼的实践中，往往涉及重大财产利益，又夹杂亲邻、宗族、伦理关系，极易形成久讼不决，通过比勘状供、辨验证据、实地查验等方式查明事实，再据理辨明是非曲直，依法确定田宅归属和交易效力。法治的功能在于定分止争，若不辨明曲直，只是劝双方各退一步，纠纷可能暂时平息，却会留下新的争端。真正的止争，必须先定分；真正的和合，必须经过是非判断。
考量地方风俗与伦理秩序。清代坟山风水争讼中，巴县档案所见“截脉”、谋占风水、盗伐风水树、玷污风水等案件，关涉坟产边界、祖先祭祀、家族尊严和邻里秩序。官府处理此类案件，试图在民间风俗、财产利益和伦理秩序之间寻找可接受的处理方式。清代庙产争讼亦然，泰山后石坞元君庙香火地纠纷延续数代，根源在于庙产产权、土地四至、佃户关系、退契效力长期不明，最终通过执照碑固定事实和权属，以绝后患。
探索多元有序的解纷方法。中华法治文明中的争讼治理，官府审判、民间调解等多种机制并行。唐代西州争讼文书显示，田土、户婚、钱债等纠纷，往往先经当事人交涉、乡里调处、中人说合。民间调处不能解决时，县司、州府再介入，有的案件还通过“和同”、另立私契稳定关系。清代改土归流后武陵民族地区土地争讼，则通过明确权属、治理吏役、发挥民间精英和乡规民约作用等措施处理争端。这说明传统解纷机制并非简单“调解优先”，而是非正式调处与正式审断相衔接、各有其位。
中华法治文明对行政争议实质性化解的启示
传统争讼治理面对的多是田宅、坟山、庙产等纠纷，这些纠纷与生计维持、伦理关系和共同生活秩序紧密相连。今天行政争议其背后同样存在由行政行为引发的复杂关系网络。通过汲取中华法治文明的思想精髓，跳出单纯的程序流转，在现代法治框架内建立起辨理、定分、止争的化解秩序与方法意识。
穿透表面诉求，直面行政法律关系。行政争议背后交织着行政权运行、公共利益配置与个体权利保障的复杂张力。古代的“情理法”贯通，并非任意糅合情、理、法，而是在查明事实的基础上，考量情理与法理后对权利义务和责任边界作出审慎判断。中华传统司法重视“狱贵初情”“舍状探情”，强调裁判应穿透纸面诉状，查明事实本来面目与当事人真实需求。在行政诉讼中，原告诉请有时表现为撤销决定等形式请求，真实诉求却可能隐藏于补偿安置、资格确认或历史遗留问题之中。若裁判只围绕表面请求作形式判断，就容易出现“判了，但没有解决”。《商君书·定分》所谓“一兔走，百人逐之，非以兔为可分以为百，由名之未定也”，若权利名分不定，则争端难止。行政争议中的程序空转，往往也源于权力边界和权利归属未明。因而，实质性化解要求处理机关厘清行政争议与关联民事争议、政策争议之间的复杂网络，明确行政法律关系中的权力边界与权利归属，进而修复公法上的实体秩序。
作出明确判断，稳定行政法律关系。古代争讼治理讲“定分止争”，是为了让名分、权属和伦理秩序重新稳定下来。考量案件中的法理、伦理，目的也不是弱化法律，而是更准确把握争议实质，明确行政权力边界、相对人权利状态和行政机关履职义务。复议决定、司法裁判、检察监督各有功能，但都应当服务于行政法律关系的明确化和稳定化。行政行为是否合法，行政机关是否越权、怠权或滥用裁量，相对人的合法权益是否受到侵害，不能只用协调与座谈加以回避。在行政机关明显违法、相对人权益受损的案件中，撤销、确认违法、责令履行、判令补偿赔偿是实质性化解的重要方式。一味以柔性方式代替合法性判断，个案或许暂时平息，行政争议解决机制的权利救济功能和监督行政功能反而会被削弱。
分类治理形成“法内之和”的“和合秩序”。《管子·七臣七主》有言：“法者，所以兴功惧暴也；律者，所以定分止争也；令者，所以令人知事也。”所谓“定分”，即通过规则确认名分、权属、责任和边界；所谓“止争”，则是在此基础上终结纠纷。这种“和合秩序”的构筑有其严格的法治底线，要重视法律的裁断功能。行政争议中确有大量案件需要柔性处理。比如补偿履行方式、行政协议继续履行、行政机关重新作出行为的期限安排、历史遗留问题中的利益平衡，往往不是一纸裁判能够完全解决的。今天所需要的实质性化解，是建立明理之后、定分之后、法内之和的现代治理秩序，只能在法治秩序中考虑处理可协商的利益、可选择的履行方式、可裁量的行政空间，不能牺牲相对人的救济权利，更不能损害国家利益、社会公共利益和第三人合法权益。
行政争议实质性化解的完善路径
中华法治文明对于行政争议实质性化解的意义，在于提供一种处理争讼的秩序方法，以法定分、以理通情，多种解纷机制各安其位，形成实质性化解的“和合秩序”。
在实体审查上，明确权利义务，消除行政法律关系的不确定状态。南宋《折狱龟鉴》等名案录中，法官处理复杂财产与身份争讼，往往不为表面说辞或伪造契约所惑，而是通过比勘痕迹、推演常理探求真实法律关系。置于公法语境中，就是要纠正违法行政行为，明确行政机关履职义务，及时保障相对人权益。行政机关明显违法的，撤销、确认违法、责令履行、判令赔偿，本身就是实质化解；补偿、赔偿、行政协议等给付争议，事实条件具备的，应尽可能明确标准和金额。清代坟山风水争讼、庙产争讼说明，争议处理须厘清财产秩序、伦理秩序与地方风土背后的复杂关系。现代行政争议中的征收补偿、迁坟安置、社会保障、行政协议、公共信用、数据监管等，应进入具体行政法律关系内部，在行政关系的“丛林”中，精准把握单一关系及其交织影响，实现定分止争。
优化全流程标准，防止制度空转。首先，在准入环节区分“有理之诉”与“不义之讼”，解决手段泛化导致的程序“缺位”。中华法治文明强调对“有理之诉”要“直之”，即查明事实、昭明曲直；对“不义之讼”则依法识别规制，不让程序成为损人工具。实质性化解不能以“和谐”为名压低正当诉权，但对于明显缺乏实质利益、制造连环诉讼或借程序牟取不当利益的情形，应通过诉的利益判断、重复起诉规则等予以精准分流。其次，在裁判环节借鉴“务限法”提升效能，确保救济程序不再“空转”。宋代“务限法”具有集中受理、限期断遣的精神，现代行政争议中涉及住房、补偿、社会保障、信用评价等重大利益的案件，亦应当如此，对于事实清楚、法律关系明确的，应当依法及时裁判。这要求救济程序必须“走向终点”而非在各部门间推诿流转。最后，在结案环节确立实质评价标准，应在裁判或结案报告中显示争议的核心问题及其背后的矛盾症结，标准应当重点关注行政行为是否合法、相对人权益是否获得救济、行政机关职责是否被明确。
形成实质性化解的法律秩序。中华法治文明中的多元解纷，是一种边界清晰、各安其位的诉讼秩序。为了防止以“实质性化解”为名突破既有程序结构，应当建立分类化解的手段标准，并推动各项救济功能积极发挥效能。一是确立分类介入标准：对于事实与法律关系明确的案件，依法裁判本身就是最稳定的解纷方式。实质性化解应当重点介入程序空转显著的案件，如重作极易导致循环诉讼、行民争议深度交织、补偿标准长期难定，以及当事人真实诉求未被既有程序吸收的案件。二是各机制积极发挥效能：行政复议作为主渠道，应发挥合法性与合理性双重审查优势，推动行政机关自我纠错与补正履责；法院作为最后防线，须避免“一撤了之”“一驳了之”，在补偿、赔偿等具备条件的案件中尽可能判到位；检察机关则应在权利救济落空时，通过抗诉、检察建议等方式补强监督，形成定分闭环；基层治理机关与社会组织可以在涉及复杂信息和人际关系及历史遗留问题的案件中发挥协调作用，以降低对抗、修复关系。三是严守多元化解的法治边界。调解等其他手段只能处理可处分利益与可裁量空间，绝不能替代对行政行为违法性的基本判断。四是深化法治框架内的源头治理：征收补偿、信息公开、工伤认定等案件背后，往往隐蔽着执法标准不一、权利保护不到位或履约信用不足等共性问题。应当充分运用行政复议意见书、司法建议、类案规则等抓手，推动改进行政行为合法性与法治政府整体建设，真正将“解决一案”转化为“规范一片”。
中华法治文明崇尚“以和为贵”，这种“和”是秩序的“恰和”。今天所需要的“和”，亦是法内之和、明理之后的和、定分之后的和。行政机关依法纠错，是和；法院明确裁判后当事人服判息诉，是和；复议机关通过实体处理一次性解决争议，是和；检察机关通过监督促进行政机关履职，也是和。只有这种建立在合法性和实体回应基础上的和，才符合中华法治文明创造性转化的方向，形成有理则直、不义则纠、先辨曲直、再定名分、兼顾情理、重在止争的解决秩序。
中国人民大学法学院讲师，中国人民大学中华法治文明高等研究院研究员 王也
